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Política y violencia perpetua en El Salvador. International Crisis Group

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International Crisis Group, 19 diciembre 2017 / crisisgroup.org

Resumen ejecutivo

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El International Crisi Group ICG es un tanque de pensamiento internacional e independiente, especializado en resolución de conflictos

El Salvador, un pequeño país en el istmo Centroamericano, está siendo azotado por una implacable guerra entre pandillas. Una violencia excepcionalmente intensa y persistente enfrenta a pandillas callejeras rivales sí, así como contra la policía y el Estado. Aclamada en el pasado por su fluida transición a la democracia y por convertir a los antiguos bandos de la guerra civil de los 80 en fuerzas políticas que compiten enérgica pero pacíficamente por el poder, El Salvador vuelve a la senda del derramamiento de sangre. Sus recientes tasas de homicidio están entre las más elevadas del mundo y sus cárceles entre las más superpobladas. Su principal pandilla, la Mara Salvatrucha (MS-13), es sinónimo de la amenaza de la migración indocumentada para el presidente estadounidense Trump. Si bien el Estado salvadoreño ha desarrollado una serie de estrategias de prevención de violencia, sus esfuerzos principalmente represivos a lo largo de los últimos quince años han limitado la influencia de estos enfoques alternativos. Ahora debería implementar planes para prevenir la delincuencia, rehabilitar a pandilleros e impulsar el desarrollo en las comunidades marginadas. Más urgentemente, El Salvador debe recibir apoyo frente a las turbulencias que las deportaciones masivas de EE.UU. amenazan con provocar.

La permanencia de la violencia se debe tanto al éxito como a los fracasos de los acuerdos de paz. Los antiguos enemigos de guerra han pujado por la supremacía democrática en los últimos años, usando repetidamente la política de seguridad con fines electorales buscando satisfacer la demanda pública de mano dura contra las pandillas. Si bien el gobierno ha cambiado de manos, las mismas estrategias de seguridad han persistido. Las detenciones masivas, el encarcelamiento, así como la militarización de las labores policiales se han convertido en la moneda corriente, ya sea bajo el mando de las élites conservadoras o de las antiguas guerrillas. Las autoridades estadounidenses recientemente han ofrecido su apoyo a este enfoque represor, comprometiéndose a “desmantelar” la MS-13.

En privado, altos funcionarios de todo el país lamentan los efectos perjudiciales que estas medidas represivas han tenido sobre los sobrecargados tribunales y la policía en el terreno. Se han elaborado planes para evitar que los jóvenes de barrios marginales caigan en la amenaza de las pandillas. El más reciente de ellos, el Plan El Salvador Seguro, fue lanzado por el gobierno como una estrategia integral para restaurar el control territorial del Estado. Pero a medida que se disparó la violencia a partir de 2014 tras la desintegración de una tregua con las pandillas, las medidas extremas de reclusión penitenciaria y las redadas policiales han vuelto a ser los métodos predominantes para frenar la amenaza criminal. En paralelo, las acusaciones de brutalidad policial y ejecuciones extrajudiciales se han multiplicado.

Varias encuestas recientes sugieren que los miembros más veteranos de las pandillas desean un alto al fuego. Sin embargo, el callejón económico sin salida de la periferia urbana de El Salvador – con una reciente tasa de crecimiento del PIB del 1,9 por ciento que está esta entre las más bajas de Centroamérica – continúa impulsando el reclutamiento de jóvenes y consolidando una retaguardia de simpatizantes que dependen de los ingresos de la extorsión y otros negocios de las pandillas. La realidad y el estigma asociados a la violencia pandillera impiden que quienes nacen en las comunidades con alta presencia de estos grupos criminales accedan a formas de vida alternativas. El lastre que acarrean estos jóvenes incluye también menos años de escolaridad y, en consecuencia, menos oportunidades de empleo. En lugar de sucumbir a la ofensiva del Estado, las pandillas hacen retenes en las carreteras que conducen a sus barrios, donde imponen su propia ley; su lucha contra las fuerzas de seguridad se ha cobrado la vida de 45 agentes policiales en lo que va de año.

“El punto muerto ocasionado por un desgastado conjunto de políticas de seguridad y un fenómeno pandillero que se nutre del ostracismo y el desprecio del resto de la sociedad salvadoreña solo puede resolverse transformando el enfoque de seguridad en el país.”

El punto muerto ocasionado por un desgastado conjunto de políticas de seguridad y un fenómeno pandillero que se nutre del ostracismo y el desprecio del resto de la sociedad salvadoreña solo puede resolverse transformando el enfoque de seguridad en el país. Las instituciones judiciales y de seguridad requieren una cuidadosa reforma para garantizar que los recursos se distribuyan en las áreas con mayor concentración de violencia, y se empleen en impulsar la actuación policial basada en la inteligencia y enfocada en los delitos más graves de las pandillas. Los programas de reinserción en las cárceles, así como la colaboración con diversas iglesias, ONG y empresas que ofrecen segundas oportunidades a expandilleros, se deben fortalecer para proporcionar un marco legal para la rehabilitación, además de ofrecer incentivos para el futuro desmantelamiento de las pandillas. Si bien los principales partidos políticos y la opinión pública del país se oponen a cualquier insinuación de negociación con las pandillas, la realidad en muchas áreas pobres es un encuentro diario inevitable con estos grupos. La tolerancia hacia estas iniciativas de base, pese a las restricciones legales a cualquier tipo de contacto con las pandillas, es fundamental para desarrollar la confianza necesaria para un futuro proceso de pacificación que pasará por el diálogo.

Nada de esto será fácil, y mucho menos probable teniendo en cuenta la política estadounidense hacia las pandillas o los inmigrantes salvadoreños. El potencial cese de los derechos de residencia en EE.UU. para 195.000 salvadoreños amparados bajo el paraguas del Estatus de Protección Temporal (TPS) amenaza con sobrepasar la capacidad del Estado salvadoreño para recibir a los retornados, de modo similar a la experiencia de finales de los años 90, cuando la deportación masiva de EE.UU. supuso la exportación del fenómeno pandilleril a El Salvador que contribuyó al vertiginoso crecimiento de la MS-13 y su principal rival, Barrio 18. El Salvador no está preparado, ni económica ni institucionalmente, para recibir un influjo de tal magnitud, ni tampoco para hacerse cargo de sus 192.000 menores dependientes con nacionalidad estadounidense, de los cuales muchos estarían en la edad perfecta para ser reclutados o victimizados por las pandillas. En un momento en el que los niveles de violencia siguen siendo extremadamente altos, y en el que ambas partes expresan su agotamiento ante un conflicto imposible de ganar, la llegada de miles de migrantes a una patria asolada por la delincuencia supondría enormes presiones en el país. Para escapar de su violencia perpetua, El Salvador necesita apoyo, no la repetición de los errores del pasado.

Recomendaciones

Para mejorar las políticas públicas de El Salvador en materia de seguridad y evitar una mayor propagación regional de la violencia pandillera y la migración indocumentada.

Al gobierno de El Salvador:

  1. Implementar plenamente los cinco ejes del “Plan El Salvador Seguro”, y equilibrar la inversión entre la aplicación de la ley, el fortalecimiento institucional y la prevención de la violencia.
  2. Aprobar un marco legal para la rehabilitación, con especial énfasis en la reinserción a la sociedad de los expandilleros en colaboración con ONG locales y la iglesia.
  3. Reconocer la existencia del desplazamiento forzado en El Salvador, adoptar el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), y trabajar en coordinación con ONGs locales para implementar mecanismos de protección para las víctimas.
  4. Permitir visitas de organizaciones humanitarias a las cárceles de alta seguridad.
  5. Institucionalizar por orden ejecutiva reuniones mensuales entre el gabinete de seguridad y grupos de derechos humanos para monitorear las supuestas violaciones de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad.
  6. Crear protocolos de coordinación más sólidos entre la Policía Nacional Civil y la Fiscalía General, y fortalecer la unidad de control interno de la PNC para garantizar que los sospechosos de acciones extrajudiciales rindan cuentas.

A los miembros de la Asamblea Legislativa de El Salvador:

  1. Promover los esfuerzos multipartidarios en materia de seguridad y apoyar al Gobierno en la implementación del Plan El Salvador Seguro.
  2. Revisar la distribución de recursos en el poder judicial para garantizar que estén basados en la intensidad de la actividad delictiva en vez que en criterios administrativos.
  3. Estabilizar el financiamiento de la Fiscalía General otorgándole un porcentaje fijo del presupuesto estatal anual, y encargarle la labor de monitorear las denuncias de desapariciones forzadas.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Evitar las deportaciones masivas, y re-designar el Estatus de Protección Temporal (TPS) a El Salvador.
  2. Seguir brindando apoyo financiero a El Salvador para llevar a cabo iniciativas de prevención de la violencia y fortalecimiento institucional poniendo mayor énfasis en la capacitación de las fuerzas de seguridad, en particular en la investigación científica del delito.

A los países e instituciones donantes de El Salvador:

  1. Fomentar la creación de un observatorio independiente para proporcionar información mensual sobre las víctimas de la delincuencia, la expansión de las pandillas y las tasas de homicidio.
  2. Financiar un plan en coordinación con el sector privado para ofrecer capacitación laboral y oportunidades de empleo a los jóvenes deportados que ingresen al país.

Ciudad de Guatemala/Bruselas, 19 de diciembre de 2017

El informe completo

I. Introducción

En enero de 2017, El Salvador celebró el 25 aniversario de la firma de los acuerdos de paz que pusieron fin a una cruenta guerra civil entre 1980 y 1992 que dejó tras de sí un saldo de 70.000 muertos y más de un millón de desplazados. Entre los principales logros de los Acuerdos de paz de Chapultepec que sellaron el fin del conflicto armado estuvieron la creación de una nueva Policía Nacional Civil y la transformación de la antigua guerrilla Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en un partido político. Desde entonces, El Salvador se ha mantenido entre los países con mayor estabilidad política en toda América Latina con dos grandes partidos herederos de los antiguos bandos de la guerra: el partido de izquierda FMLN y el conservador Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Ambos han venido alternándose pacíficamente en el poder desde entonces.

A pesar de los éxitos del proceso de paz, las instituciones políticas y de seguridad que surgieron tras el fin del conflicto han demostrado ser incapaces de responder a un panorama criminal en constante expansión y evolución. Al menos 93.000 homicidios han tenido lugar en El Salvador desde 1993, de los cuales más de la mitad suelen atribuirse a las pandillas. Estas cuentan con 60.000 miembros activos y un colchón social de unas 500.000 personas, que suman en torno a un ocho por ciento de la población total de El Salvador (6,2 millones de habitantes). Su alto número de miembros y penetración social convierte a las pandillas en las mayores organizaciones criminales en Centroamérica. Aunque algunas como la Mara Salvatrucha (MS-13) y las dos facciones de Barrio 18 tienen un alcance a nivel mundial, su presencia y accionar especialmente violento en El Salvador ha degenerado en una crisis de seguridad nacional. A lo largo y ancho del país, las pandillas controlan un número indeterminado de asentamientos informales y periferias urbanas, y se financian principalmente a través de la micro-extorsión.

Desde 2003, los gobiernos tanto del FMLN como de ARENA han basado sus políticas anti-pandillas en la recuperación del control territorial del Estado en las zonas con alta presencia criminal, el encarcelamiento masivo y las operaciones conjuntas de policía y ejército. La estrategia actual de “combate a la delincuencia”, lanzada a principios de 2015 por el presidente Sánchez Cerén del partido de gobierno FMLN, es la última en una larga lista de campañas de persecución del delito. De forma paralela, el actual gobierno también ha hecho especial hincapié en las acciones de prevención de la violencia en algunos municipios. Sin embargo, ninguna de las políticas de seguridad planteadas hasta la fecha ha sido capaz de frenar el crecimiento de las pandillas. En algunos casos, el efecto generado ha sido contraproducente, fomentando el reclutamiento y el poder económico y armado de estos grupos. Entre 2014 y 2016, El Salvador experimentó la mayor escalada de violencia registrada desde 1994, con 11.934 homicidios en 2015 y 2016, un aumento del 53 por ciento comparado con el periodo 2013-2014.

Lejos de disminuir, la inseguridad en El Salvador bien podría intensificarse en el 2018. Entre las amenazas que se ciernen sobre el país centroamericano están el impacto potencialmente devastador de las nuevas políticas migratorias de EE.UU., presiones económicas y financieras, y la posible interferencia de las pandillas en las próximas elecciones locales y legislativas.

El presente informe, el primero de Crisis Group sobre El Salvador, analiza los orígenes de la violencia en el país y las estrategias de seguridad de los últimos 15 años para combatir la creciente amenaza criminal. Los resultados de este estudio son fruto de un análisis combinado de metodología cuantitativa y cualitativa basada en estadísticas oficiales de El Salvador y EE.UU. sobre la violencia y la migración, así como un extenso trabajo de campo. El informe identifica las principales causas del fracaso de las políticas de seguridad en El Salvador y señala posibles oportunidades para encarar una reducción integral y sostenible de las muertes violentas en el país. Para ello, Crisis Group llevó a cabo más de 70 entrevistas con funcionarios gubernamentales de alto nivel, oenegés locales, académicos, trabajadores humanitarios, diplomáticos, expertos en seguridad y víctimas que viven en áreas controladas por pandillas. El trabajo de campo se realizó en las áreas más violentas del país e incluyeron la capital San Salvador y los municipios de San Miguel y Santa Ana.

II. Estado y grupos criminales en El Salvador

Las instituciones de seguridad en El Salvador se caracterizan por tener dos grandes partidos políticos con profundo arraigo social, un sistema judicial marcado por la desigual distribución de recursos, y una policía con creciente respaldo de las fuerzas armadas. La MS-13 y las dos facciones de Barrio 18 son los principales grupos criminales que operan en el país. Su capacidad de infligir altos niveles de violencia e intimidación está directamente relacionada con el aumento del número de desplazados internos, refugiados y solicitantes de asilo en la región.

A. Bipartidismo y políticas públicas en El Salvador

El Salvador tiene un robusto sistema bipartidista dominado por el FMLN y ARENA. Los 14 departamentos y 262 municipios del país dependen en gran medida del gobierno central –controlado por el FMLN desde 2009– para el diseño e implementación de políticas de seguridad. La mayoría de estos poderes son competencia del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, que está a cargo de la policía y el sistema penitenciario. La Asamblea Legislativa –dominada desde 2012 por ARENA– está formada por 84 diputados de cinco partidos, y una comisión parlamentaria específica para los asuntos de seguridad. Los gobiernos locales han ganado importancia en los últimos años respecto a la implementación de iniciativas de prevención de la violencia, aunque su principal labor sigue siendo mantener la base de apoyo social de los partidos en un contexto de campaña electoral constante.

Tanto el FMLN como ARENA se caracterizan por tener un profundo arraigo social y por contar con liderazgos que han permanecido casi intactos durante los últimos 25 años. El FMLN cuenta con unos 30.000 militantes, la mayoría de ellos provenientes de áreas urbanas; ARENA tiene un mayor número de afiliados, 50.000, con una base de apoyo localizada principalmente en municipios rurales. Los dos partidos representan polos sociales e ideológicos opuestos. Mientras que el FMLN sigue empleando una retórica revolucionaria y se alinea con otros movimientos de izquierda en el hemisferio, ARENA fue fundada como un partido anticomunista y cuenta con el apoyo de las élites económicas y empresariales del país. En ambos partidos la toma de decisiones se concentra en manos de un selecto círculo de líderes, la mayoría de los cuales han estado al mando desde 1992.

A pesar de sus claras diferencias ideológicas, los enfoques de los principales partidos en la seguridad son sorprendentemente similares. Entre 1999 y 2009, ARENA basó su estrategia contra el crimen en agilizar los procesos judiciales, el aumento de las detenciones y el encarcelamiento masivo. El FMLN continuó este enfoque punitivo –especialmente a partir del comienzo de su segundo mandato en 2014– con condiciones de detención aún más duras para los pandilleros encarcelados y un mayor rol de los militares en la seguridad pública. Desde que perdió el poder ejecutivo, ARENA ha ejercido una modesta oposición a las decisiones tomadas por el Gabinete de Seguridad, la máxima autoridad en estas cuestiones. Sus miembros más destacados son el vicepresidente Óscar Ortiz, el designado presidencial para el tema de seguridad, el ministro de Justicia y Seguridad Pública Mauricio Rodríguez Landaverde y el director de la Policía Howard Cotto.

Un contado número de iniciativas multipartidarias han visto la luz, mientras que más de 25 intentos de negociación en áreas clave han fracasado.

Sin embargo, la toma de decisiones en materia de seguridad se ha visto menoscabada en los últimos años por una Asamblea dividida y controlada por ARENA, lo que ha llevado al FMLN a hacer concesiones y buscar el apoyo de pequeños partidos. Nuevas fuerzas como Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) se han beneficiado de este bloqueo parlamentario y su líder, Guillermo Gallegos, fue elegido presidente de la Asamblea Legislativa en 2015. En los últimos años, un contado número de iniciativas multipartidarias han visto la luz, mientras que más de 25 intentos de negociación en áreas clave han fracasado. El más reciente fue una misión de la ONU de seis meses que inició en enero de 2017 para conmemorar el 25 aniversario de la firma de los acuerdos de paz, el cual no logró crear espacios de consenso entre los principales partidos. El jefe de misión, el diplomático mexicano Benito Andión, finalizó su mandato en julio de 2017 concluyendo que las “condiciones (para el consenso) no se cumplían en el actual clima político”. La llegada de jóvenes líderes al escenario político nacional y una notable disminución del apoyo popular tanto al FMLN como a ARENA podrían augurar el ocaso del tradicional sistema bipartidista salvadoreño. “Alrededor de un 40 o 50 por ciento de la población salvadoreña no ha decidido todavía a quién votar”, afirma un analista político basado en El Salvador. Los representantes más conocidos de la joven generación política son el alcalde de San Salvador Nayib Bukele –quien fue destituido del FMLN en octubre de 2017 tras una serie de disputas internas– y Johnny Wright Sol, un diputado de ARENA que optó por no presentarse a la reelección en 2018 debido a desacuerdos con la dirigencia del partido. Ambos han anunciado su interés de presentarse como candidatos independientes en las presidenciales de 2019, cuando se pondrá a prueba la fortaleza de los principales partidos.

B. Sistema judicial, fuerzas de seguridad y cárceles

Las instituciones encargadas de investigar y juzgar los delitos en El Salvador son la Fiscalía General de la República, la Policía Nacional Civil y el Poder Judicial. La Fiscalía forma parte del Ministerio Público, y el Tribunal Supremo y sus diferentes cámaras del Poder Judicial. Ambos son instancias independientes, mientras que la Policía Nacional Civil se rige por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública.

La saturación de los tribunales y la escasez crónica de pruebas forenses son desafíos comunes para la mayoría de las instituciones judiciales latinoamericanas, sin embargo en El Salvador la violencia criminal extrema y las detenciones masivas han menoscabado gravemente el funcionamiento de los tribunales en el país. Dado que la distribución de personal judicial se basa puramente en criterios administrativos, los magistrados que trabajan en las áreas más violentas del país procesan hasta diez veces más casos que sus colegas en municipios más tranquilos: “[nuestro trabajo] a veces se parece una maquila”, explica una jueza de San Salvador. Las malas relaciones con la policía también perjudican a la Fiscalía General, lo cual ha llevado recientemente al Fiscal General Douglas Meléndez a exigir su propia fuerza de investigación: “trabajamos con dientes prestados y manos prestadas”, dijo Meléndez en una conferencia de prensa en julio de 2017.

La Policía Nacional Civil de El Salvador se ha visto cada vez más presionada en los últimos años al tener que liderar el combate a la delincuencia a la vez que sufre constantes ataques armados de pandillas. Esta fuerza cuenta con 28.000 agentes, quienes en torno a un 90 por ciento proviene de un estatus socioeconómico humilde y gana sueldo promedio es $424 al mes. La mayoría de los policías están obligados a vivir en áreas controladas por las pandillas, barrios en los que por lo general los alquileres son más bajos, poniéndolos en situación de riesgo tanto a ellos como a sus familias. Algunos agentes de campo aseguran sentirse solos y presentan signos de inestabilidad emocional dentro y fuera del horario laboral. “Al salir del trabajo, cuando nos convertimos en ciudadanos normales, somos vulnerables (…) esta semana me mataron a un compañero cuando estaba de servicio”, asegura un agente en la frontera entre El Salvador y Guatemala. Entre el 1 de enero y el 6 de diciembre de 2017, las pandillas asesinaron supuestamente a 45 agentes.

“El aumento de la amenaza criminal ha ido empujando a la policía hacia métodos basados
en las redadas en comunidades con alta
presencia de pandillas y la confrontación
armada contra estos grupos.”

Concebida en los acuerdos de paz como una institución orientada hacia la comunidad, el aumento de la amenaza criminal ha ido empujando a la policía hacia métodos basados en las redadas en comunidades con alta presencia de pandillas y la confrontación armada contra estos grupos. Los enfrentamientos entre ambos aumentaron de 256 en 2014 a 676 en 2015, dejando un saldo de 83 agentes y 359 supuestos delincuentes muertos. Los grupos de derechos humanos afirman que este aumento oculta una ola de ejecuciones extrajudiciales, y presentaron las cifras ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en septiembre de 2017. Las autoridades gubernamentales reconocieron que podría haber algunos excesos o mal proceder, pero recalcaron que se trata de “una decisión personal [de los agentes], no de una política del Estado“. No obstante, varios medios han publicado investigaciones en profundidad sobre supuestas masacres de presuntos pandilleros, abusos sexuales de menores y extorsión. Si bien la policía monitorea los supuestos abusos y las altas autoridades de seguridad se reúnen cada mes con representantes de derechos humanos para discutir los casos más relevantes, varias oenegés han denunciado la falta de rendición de cuentas por parte de los agentes sospechados de cometer abusos.

La presión policial ha llevado a un mayor involucramiento de los militares en los asuntos de seguridad pública, convirtiendo su participación en una estrategia semipermanente. El ejército salvadoreño es la institución nacional con mejor índice de aprobación pública, y en 2014 contaba con unos 24.800 miembros activos. Aunque el Ejército asume su papel como una medida temporal limitada a seguir órdenes policiales, algunos altos funcionarios del Ministerio de Defensa consideran que la participación militar se ha convertido en un procedimiento habitual habida cuenta de la transformación del fenómeno de las pandillas: “operamos en una zona gris (…) el problema de la delincuencia en este país ha pasado de ser una cuestión de seguridad pública a una de seguridad nacional”.

La falta de mecanismos eficaces de control interno en las instituciones judiciales y de seguridad salvadoreñas perjudican su reputación, aunque a nivel de percepción pública no están entre las más corruptas de América Latina. Según un reciente estudio de Transparencia Internacional, en 2017 un 31 por ciento de los salvadoreños aseguraron haber pagado un soborno para acceder a los servicios públicos, una cifra inferior a otros países de la región como México (51) o Panamá (38). En la mayoría de los casos, la rendición de cuentas depende de la rectitud personal y voluntad política de los altos funcionarios, quienes son elegidos por voto mayoritario de la Asamblea Legislativa. El caso del ex fiscal general Luis Martínez, detenido por su sucesor Douglas Meléndez, ilustra los supuestos abusos del poder estatal. Martínez fue encarcelado en agosto de 2016, acusado de encubrimiento, fraude procesal y omisión de investigación durante su mandato, aunque él niega las acusaciones y hasta el momento no ha sido condenado por ningún delito.

Al final del proceso penal salvadoreño se encuentra un sistema penitenciario que está entre los más sobrepoblados del mundo. Catorce cárceles albergan a unos 39.000 reclusos, de los cuales 26.000 han sido condenados y 13.000 se encuentran en prisión preventiva. Esto incluye a presos detenidos en calabozos policiales, algunos convertidos en cárceles provisionales por falta de espacio. Unos 600 agentes y guardias penitenciarios vigilan a la población penitenciaria, muy por debajo de la proporción ideal entre funcionarios públicos y presos. Varias cárceles se encuentran en estado de emergencia desde principios de 2016, cuando el gobierno impuso “medidas extraordinarias” de detención para pandilleros. La Procuraduría para los Derechos Humanos de El Salvador, así como varias onegés han denunciado “violaciones sistemáticas de los derechos humanos” en las cárceles bajo las nuevas medidas. Un agente penitenciario describió de la siguiente manera el sexto sector de la cárcel de Zacatecoluca, donde se encuentran detenidos los líderes de las principales pandillas: “de ese lugar uno sale loco o muerto (…) es para morirse de miedo”.

C. Violencia de pandillas y tasas de homicidio

La violencia de pandillas es un fenómeno transnacional arraigado en los países del Triángulo Norte de Centroamérica. Los grupos más grandes y violentos son la MS-13 y las dos facciones de la pandilla Barrio 18, la 18 Sureños y 18 Revolucionarios. El origen de estos grupos, así como la larga historia de rivalidad entre ellos, se remonta a las comunidades de migrantes centroamericanos en California de los años 80. Tras las deportaciones masivas de EE.UU. a finales de los 90, las pandillas salvadoreñas adoptaron la cultura e identidad de las pandillas provenientes de EE.UU, y lideraron la expansión de la MS-13 y la Barrio 18 a principios de la década del 2000. Las principales pandillas tienen una presencia mundial de alrededor de 140.000 miembros, de los cuales 40.000 viven en EE.UU. y 100.000 están repartidos en El Salvador, Honduras, Guatemala, México e Italia.

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Figura 1: Tasas de homicidio en El Salvador 1995-2017. Policía Nacional Civil de El Salvador, PNUD y el Banco Mundial

1. El problema excepcional de la violencia de pandillas en El Salvador

La magnitud del poder de las pandillas en El Salvador, a la luz de la cantidad de población vinculada con estos grupos, su presencia territorial y capacidad armada, no tiene precedentes en ningún otro lugar del mundo. El país tiene el mayor número de pandilleros activos de la región, en torno a unos 60.000 que supera a los aproximadamente 52.000 agentes policiales y militares salvadoreños. El colchón social de las pandillas asciende a 500.000 personas –casi el 8 por ciento de la población total– incluidos los simpatizantes y los miembros ‘calmados’, que es como se denomina en el léxico de pandillas a quienes se han retirado de las actividades criminales.

El perfil de un pandillero en El Salvador es un joven de unos 25 años, nacido en el seno de una familia de bajos recursos, a menudo rota, que se unió a la pandilla a los quince años. Según una encuesta realizada en marzo de 2017 a 1.000 pandilleros encarcelados, la mayoría de los miembros vienen de barrios marginales, y el 70 por ciento vive con menos de $250 al mes. El mismo estudio sugirió que alrededor del 94 por ciento no tiene estudios secundarios; más del 80 por ciento nunca ha tenido empleo formal; y más de la mitad proviene de familias desestructuradas.

La relación entre actividad criminal y presencia territorial es tal vez la característica más singular del fenómeno de las pandillas en El Salvador. Los ingresos de las pandillas provienen de la extorsión, y en menor medida del narcomenudeo. Pandillas como la MS-13 obtienen hasta $31,2 millones al año de la extorsión del 70 por ciento de todos los negocios en los territorios en los que están presentes, que se estiman en 247 de los 262 municipios del país. La mayoría de sus víctimas son pequeños y medianos empresarios, comerciantes informales y transportistas. Al contrario que sus pares en Honduras, las pandillas salvadoreñas no están directamente involucrados en el del negocio del narcotráfico, sino que tienen una relación contractual con algunos grupos transportistas que los emplean esporádicamente para algunas operaciones.

La respuesta del Estado salvadoreño a la amenaza de las pandillas ha desencadenado grandes transformaciones dentro de estas organizaciones. Tras la detención de 4.000 pandilleros entre 2004 y 2008 –y su segregación por grupos rivales para evitar los enfrentamientos violentos– los líderes pandilleros comenzaron a centralizar sus operaciones y a comportarse más como estructuras criminales tradicionales. Según Jeannette Aguilar, académica salvadoreña: “el aumento de la población penitenciaria que propiciaron los planes antipandillas (…) han generado las condiciones para que las pandillas hayan encontrado en la cárcel el nicho apropiado para su formalización e institucionalización, convirtiendo a los penales en sus nuevos espacios de control territorial”. Las políticas de seguridad de El Salvador en la década del 2000, basadas en el encarcelamiento masivo de presuntos pandilleros, también ayudaron a las pandillas a diversificar sus actividades delictivas, incluida la extorsión, mejorando los canales de comunicación y desalentando los tatuajes para evitar ser identificados por la policía.

Un intento fallido liderado por el Estado para establecer un diálogo indirecto con los líderes pandilleros entre 2012 y 2013 desencadenó la transformación más reciente de las pandillas salvadoreñas. El colapso de la tregua llevó a la “anarquía” dentro de las células barriales o clicas de las pandillas después de que los líderes fueron aislados en cárceles de máxima seguridad tras la implementación de las “medidas extraordinarias” a mediados de 2016. Según varias fuentes, las pandillas han intensificado la violencia contra los funcionarios públicos y han expandido su presencia hacia las áreas rurales. Varias investigaciones de medios locales y testimonios recogidos por la Fiscalía General sugieren que en el periodo previo a las elecciones presidenciales de 2014, los jefes políticos de ARENA y el FMLN presuntamente pagaron $350.000 a las pandillas a cambio de votos en territorios bajo su control.

“Muchos oficiales confirman en privado que la comunicación con las pandillas es inevitable.”

De ser cierto, el supuesto acuerdo –negado por ambas partidos– apuntaría al extraordinario poder de las pandillas para influenciar los procesos electorales y amenazar a los candidatos. Algunas autoridades locales temen que los vínculos entre pandillas y partidos puedan incidir en los próximos comicios. Muchos oficiales confirman en privado que la comunicación con las pandillas es inevitable: “Seamos sinceros: todos y cada uno de los partidos de este país hablan con las pandillas. ¿Cómo no van a hacerlo, si tienen que organizar mítines políticos en sus territorios?” dijo un veterano funcionario del gobierno.

Si bien hoy en día las pandillas parecen más peligrosas que nunca, hay indicios de que un considerable número de miembros estarían dispuestos a dejar las armas. En enero de 2017, las pandillas publicaron un comunicado conjunto una semana antes del 25 aniversario de los acuerdos de paz de 1992 en el que solicitaban al gobierno un nuevo proceso de diálogo, ofreciendo su propia desarticulación. Según la encuesta mencionada anteriormente, casi el 70 por ciento de los pandilleros encarcelados manifestaron tener intenciones de abandonar el grupo. Los autores dijeron que los encuestados frecuentemente adujeron motivos personales, como ser padres, sobrevivir a un ataque o el efecto del asesinato de un amigo o familiar.

2. Más allá de las tasas de homicidio

Con 102,9 homicidios por cada 100.000 personas, El Salvador se convirtió en 2015 en el país con mayor tasa de homicidios del mundo. El pico de homicidios en los últimos años incluye un aumento en los asesinatos en masa y los feminicidios. Según un estudio realizado en 2013 por Fundaungo, un centro de investigación local, más de la mitad de las personas asesinadas entre 2009 y 2012 tenían entre 15 y 34 años; en torno al 80 por ciento de las víctimas eran varones; el 70 por ciento de los asesinatos fueron efectuados con armas de fuego; y casi el 40 por ciento tuvo lugar en espacios públicos.

No está claro cuántos de estos homicidios pueden atribuirse a la violencia de pandillas. Pero para 2012 hubo nuevos indicios del papel predominante de estos grupos en la cifra total de homicidios. Durante los primeros meses de negociación con las pandillas, los asesinatos disminuyeron en un 40 por ciento. Este repentino descenso sugiere que para 2012 los líderes pandilleros tenían suficiente poder sobre las clicas para reducir drásticamente los asesinatos a nivel nacional. Las desapariciones también se han convertido en una grave preocupación, aunque ninguna institución pública en El Salvador realiza un seguimiento de estos casos: entre 2010 y 2016, la Fiscalía General recibió 23.000 denuncias de desapariciones, y la policía 11.252.

D. Violencia criminal y migración

La crisis humanitaria en Centroamérica es una realidad que también afecta a otros países como EE.UU. y México. El número de refugiados y solicitantes de asilo de los tres países del Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) se ha multiplicado casi por diez desde 2011, según la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR). En 2016, ACNUR estimó que había 164.000 refugiados y solicitantes de asilo de Guatemala, Honduras y El Salvador combinados, así como 450.000 cruces irregulares desde estos países a México. Desde 2015, México y Costa Rica han experimentado un marcado aumento de las solicitudes de asilo de migrantes del Triángulo Norte. Si bien la migración en Centroamérica históricamente ha estado ligada a la búsqueda de oportunidades económicas, el reciente pico de migración indocumentada se debe en gran medida a la huida de la violencia criminal. Según una encuesta realizada en mayo de 2017 por Médicos Sin Fronteras (MSF), casi el 40 por ciento de los solicitantes de asilo en México procedentes del Triángulo Norte mencionaron ataques directos por parte de grupos criminales como un motivo de su huida.

El alcance de la emergencia humanitaria en El Salvador es difícil de medir dada la falta de cifras oficiales sobre el número de desplazados internos, lo cual refleja la negativa del gobierno de reconocer este fenómeno pese a que la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría de DDHH lo han reconocido oficialmente. Si bien muchos factores explican este fenómeno, el elevado costo político que supondría asumir un fracaso de la política gubernamental para contener la violencia figura entre los más relevantes. Los grupos de derechos humanos insisten que la actitud del Estado niega atención a las víctimas de este fenómeno mientras que las ONG están obligadas a establecer mecanismos de protección ad hoc. Algunos funcionarios del gobierno también lamentan la falta de reconocimiento oficial de esta cuestión al mismo tiempo afirman que los continuos esfuerzos de la policía para proteger a las víctimas tampoco se valoran.

III. Deportación y pandillas: la expansión de la inseguridad

Las políticas migratorias de EE.UU. en los años 90 pasaron factura a El Salvador. Entre 1998 y 2014, las autoridades estadounidenses deportaron a casi 300.000 inmigrantes con antecedentes penales a Centroamérica. En El Salvador, las deportaciones entre 1996 y 2002 llevaron de vuelta a su tierra natal a miles de pandilleros que habían huido durante la guerra. Si bien el propósito de las políticas de EE.UU. en aquel momento eran frenar la actividad delictiva desmantelando las pandillas de Los Ángeles, el efecto a largo plazo fue un aumento de la violencia en toda Centroamérica y en especial en El Salvador. Si se comparan las cifras de deportaciones de EE.UU. y los datos de homicidios de la policía de El Salvador, es posible apreciar el aumento de los asesinatos que siguieron a las deportaciones masivas, especialmente en áreas con mayor presencia de pandillas. Esta fuerte correlación entre las deportaciones de EE.UU. y las tasas de homicidio en el país receptor sugiere algún tipo de relación causal entre ambos (véase la figura 2 para las tendencias en tasas de homicidio y deportaciones por motivos penales).

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Figura 2: Tasas de homicidio en municipios con alta y baja presencia de pandillas y deportaciones anuales por motivos penales desde EE.UU. Policía Nacional Civil de El Salvador y Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU.

Las autoridades salvadoreñas temen ahora una nueva ola de deportaciones masivas. Las acciones y retórica iniciales de la administración del presidente Trump sugieren que su visión de la migración centroamericana no está asociada a una huida de la inseguridad, sino más bien a un aumento de violencia en EE.UU. por lo que son los ciudadanos estadounidenses, y no los migrantes, a quienes hay que proteger. El control migratorio y las duras medidas anti-pandillas, sobre todo contra la MS-13, han pasado a ser asuntos de vital importancia. De hecho, las pandillas salvadoreñas han recibido una atención sin precedentes por parte de altos funcionarios estadounidenses como el fiscal general de Jeff Sessions, quien visitó El Salvador a finales de julio. Un dato revelador es que durante los primeros meses del mandato de Trump las detenciones de migrantes indocumentados aumentaron en un 38 por ciento, mientras que la administración comenzó a desmantelar programas de protección de menores, como el Programa de Refugiados Menores Centroamericanos (CAM) y el Programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA).
La decisión más crítica para El Salvador es ahora el posible cese en marzo de 2018 del Estatus de Protección Temporal (TPS) para 195.000 de sus ciudadanos que viven en EE.UU., ninguno de los cuales puede ser considerado delincuente, ya que se han registrado a las autoridades regularmente durante más de quince años y no se ha demostrado que hayan violado las leyes estadounidenses. Más del 80 por ciento tienen empleo. Sin embargo, según el Departamento de Seguridad Nacional, los centroamericanos “ya no necesitan ser protegidos de la deportación”.

La renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y los estrechos lazos entre El Salvador y Venezuela han complicado la búsqueda de aliados regionales del país frente a una administración estadounidense hostil. Junto con sus vecinos del Triángulo Norte, El Salvador se ha convertido en una importante moneda de cambio en las negociaciones del TLCAN, ya que México busca ganarse las simpatías y el apoyo de Washington ofreciéndose como estado tapón capaz de controlar la migración indocumentada a lo largo de su frontera sur e impulsar el desarrollo económico en Centroamérica. Las relaciones del FMLN con el partido de gobierno venezolano, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), también ha agrupado a El Salvador entre los pocos países Latinoamericanos que todavía apoyan a Caracas

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IV. La evolución de las políticas de seguridad

Las estrategias de seguridad basadas en detenciones masivas y las operaciones conjuntas entre policía y fuerzas armadas han sido el denominador común de las políticas anti-pandillas a lo largo de los últimos quince años. El Estado no ha sabido encontrar una respuesta flexible a una problemática criminal cambiante en la que los grupos criminales que han sabido reestructurarse y mutar a lo largo del tiempo.

A. Mano dura

Entre 1992 y 1999, los gobiernos de ARENA de Alfredo Cristiani y Armando Calderón Sol buscaron consolidar los acuerdos de paz. Con apoyo de la ONU, llevaron a cabo históricas reformas en materia de seguridad, como la creación de una nueva fuerza policial civil, la separación del servicio de inteligencia de las fuerzas armadas, el establecimiento de la figura de un procurador de los derechos humanos e importantes cambios en el mandato y el tamaño de las fuerzas armadas. Estas rápidas transformaciones, junto con un repentino pico de violencia durante el posconflicto, dificultaron la respuesta del Estado a una violencia criminal sin precedentes a principios de los 90, con 131 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1994.

Tras un descenso sostenido de los homicidios a lo largo de los siguientes años, las deportaciones de EE.UU. parecen haber contribuido a la rápida expansión de las pandillas a finales de los 90. El presidente Francisco Flores (1999-2004), también de ARENA, lanzó los primeros planes anti-pandillas en El Salvador en 2003, a través del Plan Mano Dura y el proyecto de Ley Antipandillas. Ambos planes fueron anunciados ocho meses antes de las elecciones presidenciales de 2004, lo que para muchos observadores sugirió que se trataba en esencia de estrategias meramente electorales. El Plan Mano Dura fue lanzado en octubre de 2003, e incluyó operaciones policiales y militares conocidas como fuerzas de tarea conjunta. El Proyecto de Ley Antipandillas, aprobado en diciembre de 2003, proporcionó un marco legal temporal para el plan, criminalizando la pertenencia a las pandillas y permitiendo la detención de sospechosos menores de edad.

ARENA volvió a ganar las elecciones en 2004, y el presidente Antonio Saca (2004-2009) lanzó el Plan Súper Mano Dura, continuando con el enfoque de su predecesor a la vez que incorporaba planes de prevención y rehabilitación. Sus dos iniciativas –Mano Amiga y Mano Extendida– identificaban comunidades prioritarias y se dirigían a jóvenes en situación de riesgo y pandilleros encarcelados. Sin embargo, la falta de inversión, las demoras en la implementación y el bajo número de participantes minimizaron su potencial impacto.

El continuo aumento de la violencia llevó al presidente Saca a relanzar sus esfuerzos anti-pandillas centrados en fortalecer la presencia policial en los epicentros de violencia y desmantelar las redes de extorsión, para entonces una importante fuente de ingresos para las pandillas. Pero el elevado número de capturas –30.934 en dos años– no derivó necesariamente en más condenas. Alrededor del 84 por ciento de los detenidos fueron liberados por los jueces salvadoreños debido a la falta de pruebas de su afiliación a pandillas, así como incoherencias jurídicas entre las leyes anti-pandillas y la legislación existente sobre menores.

B. La tregua

El ex presentador de televisión y abanderado del FMLN Mauricio Funes ganó las elecciones presidenciales en 2009 y puso en marcha campañas paralelas de prevención y represión de la delincuencia. El gobierno de Funes lanzó las primeras estrategias nacionales de prevención de violencia entre 2010 y 2013 que buscaban reducir los efectos de la criminalidad mediante acciones dirigidas al público en general, las personas en situación de riesgo y los presos. No obstante, las estrategias demostraron no ser más que declaraciones de buenas intenciones . La administración de Funes intensificó las operaciones conjuntas policiales y militares y simultáneamente aprobó la Ley de Proscripción de Pandillas en septiembre de 2010.

Con el número de muertes violentas nuevamente alcanzando máximos históricos – 4.354 personas fueron asesinadas en 2011 – Funes y su gabinete de seguridad cambiaron de rumbo, iniciando un diálogo indirecto con los líderes pandilleros para reducir los asesinatos a cambio de mejores condiciones en las cárceles. El proceso, conocido como la “tregua de pandillas”, fue en esencia un acuerdo de cese al fuego entre las principales pandillas que comenzó en marzo de 2012, después de que el gobierno transfiriera a algunos de sus líderes de cárceles de máxima seguridad a instalaciones menos restrictivas. El ex ministro de Justicia y Seguridad Pública, el general Mungía Payés, uno de los mayores defensores del proceso, nombró a Fabio Colindres, jefe del obispado castrense, y al ex combatiente del FMLN Raúl Mijango como mediadores, lo que resultó en reuniones frecuentes con pandilleros y una drástica reducción de las tasas de homicidio.

Sin embargo, la falta de apoyo público y político contribuyó al fin de la tregua de facto. El FMLN y ARENA se distanciaron de las negociaciones, y se mostraron escépticos en cuanto a su impacto sobre los homicidios, al igual que la mayoría de los salvadoreños. Ni siquiera el presidente Funes admitió públicamente que la tregua era una política oficial del Estado. La tregua comenzó a desmoronarse en 2013, después de que la Corte Suprema declarara inconstitucional que un oficial militar estuviera a cargo de la fuerza policial civil, y Munguía Payés volvió a su antiguo puesto como ministro de Defensa. Su sucesor, Ricardo Perdomo, declaró en su primera semana en funciones que el gobierno no estaba participando en un diálogo con las pandillas . Hacia el final de este proceso, en la segunda mitad de 2013, los asesinatos se dispararon de nuevo, mientras que la extorsión y el reclutamiento por parte de las pandillas, que habían permanecido estables durante la tregua, aumentaron posteriormente.

C. Nuevas medidas

Sánchez Cerén, también del FMLN, ganó la presidencia por un estrecho margen en 2014 y el inicio de su mandato estuvo marcado por el deterioro de la seguridad. A principios de 2015, su administración creó fuerzas conjuntas militares y policiales de reacción rápida y aprobó las llamadas “medidas extraordinarias” en marzo de 2016. El gobierno también ha buscado combatir las finanzas de las pandillas en el marco de la Operación Jaque en julio de 2017 y la Operación Tecana en septiembre de 2017.

Si bien las políticas de seguridad de Cerén se han centrado en la persecución del delito, las iniciativas de prevención de violencia también han logrado ciertos avances bajo el Plan El Salvador Seguro. La implementación se da en varias fases, comenzando con los municipios afectados por mayores niveles de violencia. Con un costo de unos $200 millones al año, el plan está financiado con fondos de cooperación internacional y un impuesto reservado para este propósito aprobado en noviembre de 2015. De los $93 millones recaudados a través de estos impuestos especiales en 2017, alrededor del 70 por ciento se destinó a financiar la policía y las fuerzas armadas.

Los méritos de la nueva estrategia han sido cuestionados, así como las presuntas violaciones de derechos humanos que se han dado en los últimos dos años. El total de homicidios disminuyó en un 20 por ciento de 2015 a 2016, y funcionarios del gobierno estimaban otro descenso del 27 por ciento para fines de 2017 . Sin embargo, no se ha mantenido la reducción prevista, y el público en general no ha notado un descenso significativo de la violencia . En la segunda mitad de 2017 se observó un aumento de la violencia, incluidos 887 asesinatos entre septiembre y octubre de 2017 . En una impactante declaración, un alto funcionario del gobierno dijo que las autoridades estaban “librando una guerra que no se puede ganar” .

V. Retos críticos de las políticas de seguridad

Durante los últimos quince años, las políticas de seguridad de El Salvador han luchado por contener el auge de las pandillas creando una enorme presión en las instituciones del país. La falta de inversión y personal adecuado en proyectos de prevención ha menoscabado estas iniciativas, con lo que la responsabilidad ha recaído en una labor policial más agresiva. Los residentes de áreas controladas por las pandillas – especialmente las mujeres y los niños – pagan el precio más elevado como resultado de la actual escalada de violencia.

A. Políticas públicas y debilidad institucional

La Policía Nacional Civil, que lidera la implementación de las políticas antipandillas, se ha visto profundamente afectada tanto por el aumento de violencia pandillera como por las políticas elegidas para hacerle frente. Los agentes afirman que la policía se ha convertido en la institución preferida para liderar la lucha contra la delincuencia, una labor que no puede llevar a cabo sin el apoyo de otras instituciones del gobierno. La respuesta del Estado al aumento de los supuestos asesinatos selectivos y los enfrentamientos armados con las pandillas en los últimos años se ha centrado en pequeños aumentos salariales, mientras que el apoyo que tanto necesitan las familias de los agentes fallecidos y los mecanismos permanentes de protección han brillado por su ausencia, debido principalmente a limitaciones financieras más que a la falta de voluntad política . Las acusaciones de acciones extrajudiciales por parte de la policía también han recibido escasa atención. Si bien la policía tiene una unidad de control interno relativamente eficaz, no cuenta con el personal necesario para procesar el creciente número de presuntos delitos extrajudiciales cometidos por agentes.

En un contexto de debilidad institucional genérica, las fuerzas armadas, que aún cuentan con un amplio apoyo público, siguen siendo la opción preferida para combatir la violencia pandillera. Sin embargo, el apoyo militar a los esfuerzos policiales se ha expandido sin un marco legal que determine el rol específico de los militares en la seguridad pública. Según la Constitución de El Salvador, su papel se limita estrictamente a las amenazas exteriores, un reflejo de la desmilitarización de la seguridad pública que fue uno de los pilares de los acuerdos de paz. El uso de decretos ejecutivos para normalizar su papel a lo largo de la última década ha dejado a esta institución en un limbo jurídico.

Los esfuerzos por enjuiciar a los presuntos delincuentes se ven limitados por la falta de una legislación sólida capaz de combatir la violencia pandillera con pruebas forenses para juzgar a los culpables. La Ley Antipandillas (2003) y su sucesora en 2004 incluían una amplia gama de rasgos que podrían emplearse para determinar la pertenencia a una “asociación ilícita”. Durante los siguientes años, fiscales y policías aplicaron la ley y detuvieron a 30.934 presuntos pandilleros, de los tribunales solo enviaron a prisión a alrededor del 15 por ciento. La legislación actual no ha alterado esta tendencia: según un juez del circuito penal, las pruebas presentadas ante los tribunales a menudo siguen siendo sumamente circunstanciales.

B. La prevención de la violencia y sus límites

Como ilustran los datos sobre el gasto público de El Salvador en materia de seguridad, el Estado invierte relativamente poco en la prevención. De 2008 a 2014, el presupuesto anual para la justicia y la seguridad ascendió en $120,2 millones al año, hasta alcanzar los $775 millones anuales, equivalente al 3 por ciento del PIB en 2014. Alrededor del 44 por ciento del presupuesto de seguridad para 2011 se invirtió en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, el 31 por ciento en el Poder Judicial, y tan solo el 1 por ciento en prevención . La actual asignación de fondos es similar: si bien el gobierno se ha comprometido a invertir más de dos tercios de los impuestos especiales de seguridad en prevención, en realidad asigna menos del 40 por ciento.

Si bien todos los gobiernos recientes han admitido que se necesita un enfoque integral hacia el combate contra las pandillas y sus causas subyacentes, las estrategias preventivas han tendido a tener más protagonismo sobre el papel que en la práctica. El sistema bipartidista altamente competitivo de El Salvador conduce a los responsables de formular políticas hacia medidas electoralmente atractivas, en lugar de aquellas que abordan las múltiples causas del fenómeno de las pandillas. La fatiga pública, la violencia crónica y las demandas de castigo favorecen estos enfoques coercitivos

. Un asesor de seguridad el FMLN identificó de esta manera la falta de voluntad política y la indignación pública como las principales dificultades a la hora de promover medidas de seguridad alternativas: “la gente se enamora de la represión”.

Las autoridades tienden a evitar los riesgos
políticos e incertidumbres de la lucha contra la delincuencia y sus causas otorgando a las
fuerzas de seguridad facultades discrecionales para hacer  frente al problema.

Los funcionarios de seguridad mantienen que los planes de prevención “son los aspectos más importantes” de las políticas contra la delincuencia, pero temen que no produzcan resultados rápidos y tangibles. También les preocupa que estos resultados no puedan traducirse fácilmente en apoyo electoral o atraer financiamiento sostenible. En este sentido, los desafíos que enfrenta el gobierno salvadoreño no son únicos y afectan a otros países latinoamericanos con altos niveles de delincuencia. Las autoridades tienden a evitar los riesgos políticos e incertidumbres de la lucha contra la delincuencia y sus causas otorgando a las fuerzas de seguridad facultades discrecionales para hacer frente al problema.

En un contexto de inseguridad crónica, los expertos en delincuencia también cuestionan si las iniciativas de prevención de la violencia pueden tener un impacto notable. El responsable de una ONG dijo, “la desintegración [social] en [El Salvador] es tal que los programas [de prevención] son insuficientes (…) [los tomadores de decisiones] miran para el otro lado cuando les explicas que esta dualidad represión-prevención no funciona”. Tanto miembros de ARENA como del FMLN se refirieron a que las medidas represivas en curso menoscaban las políticas alternativas, y algunos afirmaron que “en este contexto, [la prevención] no funciona”.

El tibio apoyo generado por las iniciativas de prevención también explica el limitado impacto que ha tenido hasta ahora el plan “El Salvador Seguro” en algunos aspectos. Si bien las autoridades gubernamentales afirman que en los municipios a los que se ha dado prioridad se ha observado una reducción de hasta el 60 por ciento de los homicidios, estadísticamente las tasas de homicidio en los municipios destinatarios del plan han permanecido a niveles bastante similares a los de otras localidades desde diciembre de 2015, cuando se puso en marcha el plan por primera vez. Esto se ilustra en la figura 3 a continuación, que muestra patrones similares tanto en los municipios prioritarios bajo el Plan El Salvador Seguro como en los municipios no prioritarios.

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Figura 3: Tasas de homicidio en municipios priorizados bajo el Plan El Salvador Seguro comparadas con las tasas de homicidio en municipios no priorizados. Policía Nacional Civil de El Salvador

C. Falta de oportunidades laborales y pobreza creciente

El pobre desempeño económico y el deterioro de las condiciones fiscales de El Salvador han impedido la creación de empleo para los jóvenes en las áreas marginadas. Según el FMI, el crecimiento del país –en promedio del 1,9 por ciento entre 2010 y 2016– fue uno de los más lentos de la región centroamericana, una realidad que atribuyó a “la delincuencia, la emigración, el sesgo hacia el consumo, y los escasos ahorros”. El actual déficit presupuestario está en torno al 3 por ciento del PIB, y se espera que la deuda externa alcance el 61 por ciento del PIB para fines de 2017. Alrededor del 25 por ciento de los salvadoreños de 15 a 24 años ni estudian ni trabajan.

Si bien los jóvenes desempleados son más vulnerables al reclutamiento por parte de las pandillas, hay pocas políticas públicas dirigidas a promover la formación y generar empleo para los jóvenes. Según un estudio de 2017 de la Universidad Internacional de Florida, tan solo el 36 por ciento de los pandilleros entrevistados habían recibido alguna capacitación profesional. De los que sí la recibieron, casi el 70 por ciento recibieron formación en trabajos manuales. Las aspiraciones profesionales de los pandilleros, no obstante, son considerablemente más elevadas; más del 40 por ciento desea ejercer una profesión o convertirse en empresario.

El Salvador también sufre niveles persistentemente elevados de pobreza que aumentaron entre 2014 y 2015, principalmente en las áreas urbanas. Esto ha dificultado aún más la implementación de programas de prevención, ya que los funcionarios tienden a observar que las demandas expresadas por los residentes de comunidades marginadas se centran más en las necesidades básicas o los alimentos que en la mejora de los espacios públicos o las instalaciones comunitarias. “Llegué a una comunidad prioritaria a la que acudí a dar una charla sobre la consolidación de la paz, y me di cuenta de lo lejos que estábamos de la realidad cuando la gente me dijo que ni siquiera tenía agua potable”, explicó un funcionario del municipio de San Miguel a cargo de la implementación del Plan El Salvador Seguro.

D. El tejido social de El Salvador: causas de raíz desatendidas

La falla más importante de las políticas de seguridad es que no han abordado las condiciones de vida en las comunidades controladas por las pandillas. La anomia social, la victimización de los jóvenes y las mujeres, y un clima de temor y ansiedad constante ayudan a explicar la resiliencia de las pandillas y por qué las políticas bienintencionadas no logran incidir en la realidad sobre el terreno.

1. El control de las pandillas y los lazos comunitarios

Existe un consenso entre las más altas autoridades de seguridad en El Salvador en torno a la necesidad de restablecer el control territorial del Estado como preludio a la mejora de la seguridad. En algunas áreas, las pandillas han acumulado tanto poder que se han convertido en custodios de facto de estas localidades, cortando carreteras, supervisando la vida cotidiana e imponiendo su propia ley. “Las pandillas no le robaron el territorio al Estado, simplemente lo ocuparon cuando estaba vacío [tras el conflicto armado]”, explica un experto en pandillas.

Al mismo tiempo, el vigilantismo se convertido en una amenaza habitual, en especial en aquellas zonas en las que las pandillas tienen una gran presencia. Estas patrullas están formadas por civiles, algunos de ellos veteranos de guerra, que buscan evitar el ingreso de pandilleros en su territorio. Ninguna política pública en los últimos quince años ha procurado poner límites a estos grupos ni reducir los daños que pudieran causar. El vigilantismo incluso ha sido alentado por legisladores como el presidente de la Asamblea Legislativa Guillermo Gallegos, quien ha admitido financiar algunos de estos grupos. Espantosas imágenes de supuestos delincuentes asesinados aparecen regularmente en las redes sociales atribuidas a estos grupos, cuyos seguidores “celebran la eliminación de pandilleros” .

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Figura 4: Presencia guerrillera en 1982 y tasas de homicidio promedio 2003-2016. Policía Nacional Civil de El Salvador; mapa histórico del PJ Mode de la Universidad de Cornell “Colección de Cartografía Persuasiva” que indica las áreas bajo control de la guerrilla del FMLN en 1982.

En general, las áreas con fuertes lazos sociales y comunitarios han experimentado una expansión mucho menor de las pandillas. Si bien no existen estudios empíricos que demuestren este vínculo de forma decisiva, el mapa de la figura 4 sugiere una correlación significativa. Tomando la fuerza de la insurgencia durante la guerra civil como un indicador de cohesión social (dado que las guerrillas dependen de los lazos comunitarios fuertes y la movilización colectiva), el mapa muestra que, en 2015, en aquellos municipios en los que la insurgencia tenía fuerza hubo relativamente pocos homicidios en comparación con aquellos distritos en los que la insurgencia era débil.

Estudios anteriores han señalado cómo la falta de lazos comunitarios sustenta la expansión del control de las pandillas en partes de Centroamérica, y cómo la presencia de estos grupos procedió a menoscabar aún más la cohesión social. Si bien las comunidades organizadas han logrado limitar el impacto de la violencia pandillera en sus municipios, una encuesta realizada en 2007 en todo el Triángulo Norte halló que el 88 por ciento de los salvadoreños entrevistados en áreas afectadas por las pandillas afirmó que no colaboraban con sus vecinos para lidiar con los problemas de la delincuencia en su comunidad. La encuesta demostró que, por el contrario, los entrevistados en El Salvador y otros países de la región habían optado por cambiar sus rutinas diarias, por ejemplo evitando caminar solos, o comprando un arma. Algunos individuos que vivían en áreas controladas por las pandillas también mencionaron los límites a la libre circulación impuestos por estos grupos como un factor decisivo en el deterioro de la vida comunitaria.

2. Las víctimas: mujeres, niños y adolescentes

Los jóvenes son las principales víctimas de la inseguridad del país, ya que son blanco por un lado de las fuerzas de seguridad del Estado, y por el otro de las pandillas. Los primeros planes de mano dura en 2003-4 se dirigieron a jóvenes sospechosos de participar en actividades delictivas, a pesar de las advertencias del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas de que estas nuevas normas eran demasiado duras con los menores.

La falta de inversión en educación, sumada a la actividad delictiva en las escuelas y sus alrededores permite a las pandillas usarlas como plataformas de reclutamiento. Un dato revelador es que el gasto en educación es el más bajo de Centroamérica, representando tan solo el 4,4 del PIB. Muchas escuelas son inseguras para los estudiantes y los maestros, ya que ambos son amenazados por los pandilleros y sus hijos. En 2015, un informe del Ministerio de Educación de El Salvador estimó que alrededor del 65 por ciento de las escuelas estaban afectadas por las pandillas; en estas escuelas, casi el 30 por ciento del personal ha denunciado amenazas.

El efecto del reclutamiento y la presencia de las pandillas sobre la educación puede ilustrarse comparando los años de escolaridad en áreas con alta presencia de pandillas y en aquellas con baja presencia de pandillas. La figura 5 indica que las personas que ingresaron en la escuela en 1990 y vivían en áreas que ahora tienen una alta presencia de pandillas tenían considerablemente más años de escolaridad que sus pares en áreas en las que ahora hay una baja presencia de pandillas, en gran medida porque la educación es más débil en áreas rurales, en las que tiende a haber menos pandillas. La brecha de educación se redujo casi a la mitad a lo largo de los siguientes seis años, entre 1996 y 2002, no porque hubiera nuevas mejoras en la educación rural (de hecho, los años de escolaridad en las localidades rurales disminuyeron ligeramente durante ese tiempo) sino por el vertiginoso descenso de la escolaridad en las zonas de alta presencia de pandillas. Este descenso puede explicarse por la deportación masiva de pandilleros a El Salvador a partir de 1996, que tuvo un efecto sumamente perjudicial sobre la escolaridad.

Las mujeres, mientras tanto, son las víctimas olvidadas de las políticas de seguridad del país. No se han incluido medidas específicas para abordar la victimización de las mujeres civiles o pandilleras en las políticas de seguridad. El papel de las mujeres en el diseño e implementación de las políticas de seguridad también es limitado, pues no hay ninguna mujer entre los miembros del gabinete de seguridad de El Salvador. Los niveles de violencia contra las mujeres hacen que esta ausencia de los círculos clave de toma de decisiones sea aún más preocupante. Entre 2006 y 2014 hubo un total de 10.546 denuncias de violación de mujeres menores de edad, una de las tasas más elevadas del hemisferio. Muchos de estos casos no se denuncian por miedo a represalias.

3. “Nos tememos los unos a los otros”: testimonios desde áreas controladas por las pandillas

Los testimonios de personas que viven en comunidades controladas por pandillas revelan elevados niveles de desconfianza hacia las autoridades públicas, acceso limitado a los espacios públicos, y abusos físicos contra los jóvenes. A continuación, se presentan algunas de las inquietudes más representativas y perturbadoras expresadas por los entrevistados, todos ellos jóvenes entre 14 y 25 años de los suburbios de San Salvador. Las declaraciones subrayan las dificultades de diseñar y aplicar de manera eficaz políticas de seguridad en un contexto de control generalizado de las pandillas sumado a la animosidad popular hacia estas.

“Vi a un grupo de agentes policiales que entraron en nuestro barrio y comenzaron a marcar las casas donde pensaban que vivían pandilleros (…) Algunas familias fueron obligadas a huir [tras ese suceso, por las fuerzas de seguridad]”.

“[Creo que] la policía y nosotros los jóvenes nos tememos los unos a los otros. Pero si ellos me tienen miedo por ser joven, imagínese cómo me siento yo (…) ellos son los que van armados”.

“Recuerdo que una vez fui a un evento [organizado por la policía en mi barrio] y vi a algunos de mis antiguos amigos que se habían hecho pandilleros vestidos de agentes. Me dije a mi mismo: ¿estos son los tipos que van a protegerme?”

“[El acoso verbal contra las niñas] es totalmente normal aquí. Nos ocurre todo el tiempo [refiriéndose tanto a los delincuentes como a los agentes de seguridad]”.

“¿Ves ese lugar al otro lado de la carretera? Jamás podría meterme ahí porque es el territorio de la pandilla contraria (…) si ellos [miembros del grupo rival, en este caso Barrio 18] me ven por allá, podrían pensar que soy un espía (…) fácilmente me podrían matar, sin duda me golpearían”.

“Ellos [las pandillas] usan los asesinatos para mandar mensajes al gobierno (…) es una manera de decirle al Estado que ellos son los que mandan aquí”.

“Vemos inversión, pero no podemos acceder a ella [en referencia a un centro deportivo en la comunidad del entrevistado que era parte del Plan El Salvador Seguro]. Ellos [los funcionarios públicos] quieren que nos unamos a sus grupos, pero lamentablemente no podemos ir allí, porque estaríamos muertos”.

VI. Oportunidades

Nuestras conversaciones con autoridades de alto nivel sugieren que son plenamente conscientes de los límites del enfoque represivo y la tarea imposible que supone enjuiciar a 500.000 personas indirectamente asociadas a las pandillas . Al mismo tiempo, la actual estrategia del gobierno apunta a emplear todos los recursos disponibles para asfixiar a las pandillas, incluida la militarización de los espacios públicos, a la que las pandillas han respondido con todavía más violencia. Si bien hay escasa evidencia que sugiera que el gobierno o la oposición se estén planteando apostar por políticas alternativas en el corto plazo, ciertas acciones como adaptar la actual estrategia de seguridad, promover iniciativas de rehabilitación y reforzar las instituciones de seguridad y justicia podrían contribuir a reducir la inseguridad.

A. El Salvador Seguro y la recuperación territorial

Evitar los errores del pasado y mantener el apoyo político hacia las iniciativas del gobierno a nivel local son dos de los principios en los que se sustenta el Plan El Salvador Seguro. Si bien hay dudas acerca de los logros, su enfoque local se ha convertido en una poderosa herramienta para reforzar las bases electorales de los principales partidos en los municipios que controlan. Se han invertido grandes sumas de dinero en las localidades prioritarias que han permitido a los alcaldes ofrecer a las comunidades transformaciones visibles.

Convertir el Plan El Salvador Seguro en una estrategia eficaz de recuperación territorial exigirá mayores esfuerzos para apoyar a las poblaciones en situación de riesgo. Dado que los jóvenes son tanto las principales víctimas como los victimarios de la violencia de pandillas, es fundamental garantizar que las escuelas sean espacios seguros.

La cambiante dinámica de la violencia criminal en El Salvador también sugiere la necesidad de una estrategia de seguridad diferenciada para áreas con alta y baja presencia de pandillas. El Plan El Salvador Seguro podría seguir implementándose en los municipios más afectados, mientras que las áreas con niveles más bajos de violencia podrían experimentar con un enfoque alternativo basado en la policía comunitaria, el apoyo a la sociedad civil y la prevención primaria dirigida a reducir el atractivo y poder de las pandillas. Por el contrario, los actuales arrestos masivos y la victimización de jóvenes sospechosos dañan los esfuerzos para conseguir apoyo local y obtener información. Esto fue confirmado por un agente policial en San Miguel, quien reconoció la importancia del apoyo de la comunidad: “Podremos tener miles de agentes, pero si la comunidad no confía en nosotros, no hay nada que hacer”.

Apoyar esta transformación de las políticas requerirá nuevas asignaciones de recursos y un cambio en las costumbres partidistas. Todos los partidos políticos, sobre todo ARENA, deberían evitar bloquear la legislación sobre cuestiones en las que en teoría hay un acuerdo amplio entre los partidos. Si la prioridad de ARENA es ganar las elecciones presidenciales en 2019, debería considerar que el continuo deterioro de las condiciones de seguridad podría socavar el apoyo al sistema bipartidista en su conjunto. Aunque el gobierno tiene claro que no piensa volver a entablar el diálogo con las pandillas, en la práctica miles de funcionarios de bajo nivel y líderes comunitarios se ven obligados a negociar con ellas a diario. En privado, los partidos políticos reconocen la presencia territorial de facto de las pandillas. No está claro si el ofrecimiento de desmantelarse en enero de 2017 sigue en pie, pero el gobierno debería dejar la puerta abierta a enfoques no violentos apoyando el trabajo de las iglesias locales y la sociedad civil y evitando demonizar el trabajo de quienes buscan reducir la violencia a nivel local. Las posibilidades de un nuevo intento de diálogo nacional con las pandillas como el que tuvo lugar entre 2012 y 2013 dependerá en gran medida de la administración entrante en 2019.

B. Mejorar las instituciones judiciales y policiales

Se necesitan urgentemente reformas para aliviar las presiones que enfrenta el Poder Judicial. Las posibilidades incluyen reducir las sentencias por faltas leves como la posesión de drogas o emplear mediadores comunitarios, lo cual ha tenido éxito en Honduras. Las entrevistas con jueces y magistrados de alto nivel dejan claro que la distribución de recursos judiciales en el país está gravemente desequilibrada debido a la concentración geográfica de la actividad delictiva.

La Fiscalía General no cuenta con los recursos financieros ni humanos necesarios para asumir nuevos casos ni procesar rápidamente los actuales. Lo ideal sería que recibiera más financiamiento y revisara sus objetivos anuales para asegurarse de que sean realistas. Los supuestos escándalos de corrupción que afectan a los anteriores dirigentes de la institución además subrayan la necesidad de reforzar la transparencia y apertura de los procedimientos de selección de funcionarios de alto nivel.

Las lecciones de las reformas policiales que se han llevado a cabo en países como Guatemala y Honduras indican que las innovaciones específicas pueden resultar más eficaces que los esfuerzos por reformar la institución policial al completo. La mejora de la coordinación entre la policía e instituciones como la Fiscalía General o los tribunales son algunas de las áreas claves. La implementación de la ley contra el crimen organizado de 2010 en Guatemala – que permite a los fiscales que trabajen con la policía de investigación solicitar permiso a los jueces para realizar escuchas – es un ejemplo de coordinación interinstitucional exitosa. El establecimiento de innovadores sistemas de gestión de casos en la unidad de investigación de homicidios, que trabajaba directamente con los fiscales, ha sido un factor fundamental del éxito de Guatemala en la reducción de las tasas de homicidio en ciertas áreas.

Al mismo tiempo, el fortalecimiento de la unidad de asuntos internos de la policía mediante la incorporación de personal y recursos podría mejorar la transparencia de la institución en tiempos de creciente preocupación sobre supuestos abusos de poder.

C. Un proceso de rehabilitación liderado por el Estado

El esfuerzo más significativo del gobierno a la hora de rehabilitar a delincuentes condenados es el programa Yo Cambio, que busca alentar a los presos a capacitarse los unos a los otros en habilidades específicas que pueden ofrecer sus compañeros de prisión. A pesar de la falta de recursos, las autoridades afirman que ha tenido efectos positivos en cárceles como Apanteos, Ilopango o San Vicente. Al mismo tiempo, un puñado de iglesias y líderes empresariales salvadoreños están llevando a cabo programas de rehabilitación independientes. Las iniciativas del sector privado dependen del liderazgo de ciertos individuos, como el famoso caso de ex pandilleros y ex pandilleras que trabajan para la empresa de ropa deportiva American League. Este tipo de programas ayudan a los empleados a superar el estigma social que normalmente dificulta encontrar empleo o llevar una vida normal.

La creación de un marco legal para la rehabilitación es clave. La Asamblea Legislativa podría debatir y aprobar un proyecto de ley presentado inicialmente ante la Comisión de Seguridad de la Asamblea Legislativa a principios de 2017, que ha estado parado desde entonces. Esta ley podría incorporar lecciones del programa Yo Cambio y otras iniciativas de rehabilitación de las iglesias, oenegés y el sector privado, y así ayudar al gobierno a desarrollar uno de los pilares más desatendidos del Plan El Salvador Seguro. Las medidas específicas deberían incluir el financiamiento de programas de eliminación de tatuajes y el desarrollo de una metodología de rehabilitación que proteja a los participantes del enjuiciamiento o les ofrezca sentencias reducidas. Las medidas de rehabilitación podrían ayudar a preparar a los funcionarios para la futura entrega de armas por parte de algunos pandilleros, si es que esto llega a suceder algún día. Como explicó un funcionario del gobierno, “si ellos [las pandillas] deciden un día rendirse, estamos fregados”.

La construcción de varias cárceles nuevas es un paso importante para reducir la sobrepoblación, pero debería ir acompañado de más y mejor personal penitenciario capacitado. Es de especial importancia brindar formación en derechos humanos a los guardias.

D. Coordinar los esfuerzos para proteger a El Salvador de las políticas migratorias de EE.UU.

La crisis de seguridad de El Salvador, así como su vulnerabilidad a las pasadas políticas migratorias de EE.UU., justifica la continuación del Estatus de Protección Temporal (TPS) que ha permitido a unos 195.000 ciudadanos salvadoreños permanecer legalmente en EE.UU. Si bien El Salvador fue originalmente designado para ser incluido en este programa tras dos terremotos en 2001, la administración estadounidense debería considerar las actuales circunstancias, en especial el impacto humanitario de la violencia criminal. La decisión del Departamento de Seguridad Nacional de poner fin al programa para Sudán, Nicaragua y Haití sugiere, no obstante, que también decidirá cancelar el TPS para El Salvador.

Los elevados niveles de violencia en El Salvador hacen que el país sea particularmente peligroso para los migrantes retornados, especialmente los 192.000 hijos de los salvadoreños con TPS, muchos de los cuales son ciudadanos estadounidenses. A fin de mitigar el impacto del cese del TPS, el gobierno de EE.UU. debería confirmar su decisión acerca de esta cuestión lo antes posible, y preferiblemente brindar un plazo largo hasta la fecha límite. Esto ayudaría a El Salvador a prepararse adecuadamente para la llegada de la primera ola, y daría a sus ciudadanos afectados cierta previsibilidad de cara al futuro. La coordinación entre San Salvador y los diferentes consulados en EE.UU. será clave para ofrecer a los potenciales retornados oportunidades de empleo digno en su país de origen. En el mejor de los casos, esto permitiría al país desarrollar planes de incorporación al mercado laboral en colaboración con el sector privado. La educación en español para los niños de los retornados, para muchos de los cuales el inglés será su lengua materna, también debería ser financiada por EE.UU.

Independientemente de lo que suceda con el TPS, las autoridades salvadoreñas deberían trabajar con los principales partidos políticos para crear e implementar una política para los retornados. Para fines de 2018, las instituciones del Estado necesitarán un plan para abordar la recepción de los retornados y los riesgos humanitarios que enfrentarán quienes deseen volver a migrar a EE.UU. Tanto la Asamblea como el nuevo gobierno –que será elegido a principios de 2019– deberían continuar estos esfuerzos, intensificando las políticas locales dirigidas a promover el desarrollo y el emprendimiento en aquellos municipios que reciban a más retornados. Esta política a mediano plazo debería tener un fuerte enfoque educativo, ya que los grupos más vulnerables serán los niños entre 14 y 18 años, que son presa fácil del posible reclutamiento por parte de las pandillas.

El gobierno salvadoreño necesita asimismo reconocer la realidad del desplazamiento interno –que afecta a todos los países del Triángulo Norte– y empezar a trabajar en una respuesta humanitaria en coordinación con agencias internacionales. Esto debería incluir la adopción del Marco Integral Regional de Protección y Soluciones (MIRPS), firmado el 26 de octubre de 2017 por México y todos los países centroamericanos excepto El Salvador. La prioridad debería ser ofrecer albergue temporal y apoyo a las víctimas que no puedan volver a sus comunidades, en su mayoría grupos vulnerables como niños y mujeres. El gobierno podría trabajar en coordinación con ONG que ya estén manejando algunos casos, aprender de su experiencia, y crear un sistema de evaluación basado en información previamente recopilada por estas organizaciones.

VII. Conclusión

La crisis de seguridad crónica de El Salvador es una advertencia para Latinoamérica y el mundo sobre cómo las consecuencias imprevistas del fracaso de un posconflicto pueden ser más letales que la propia guerra. Un cuarto de siglo después de la firma de los acuerdos de paz, a menudo se dice que El Salvador está sufriendo una “nueva guerra” entre el Estado y las pandillas. Sin embargo, esta “guerra” es más bien una manifestación del colapso social: las partes enfrentadas carecen de cohesión, la violencia pandillera por ahora no tiene un claro objetivo político, y los civiles más afectados por la inseguridad, en su mayoría jóvenes procedentes de entornos de bajos ingresos, son a la vez víctimas y victimarios.

Durante los últimos quince años, las pandillas han aprendido a protegerse de las diversas políticas de seguridad del Estado transformando sus operaciones y organización interna. La actual sofisticación de estos grupos, así como el reiterado fracaso a la hora de abordar sus raíces socioeconómicas –raíces que en sí mismas son profundizadas y perpetuadas por la continua violencia– indica que muchas de estas políticas, incluso las que apuntan a la prevención más que a la represión, deberán ser reformadas y fortalecidas si pretenden frenar el derramamiento de sangre en El Salvador.

En el marco del Plan El Salvador Seguro, el gobierno ahora tiene la oportunidad de lanzar programas de rehabilitación concertados y aprovechar el gran número de pandilleros que aparentemente estarían dispuestos a salir de la vida delictiva. Los acuerdos entre partidos serán fundamentales a la hora de diseñar proyectos para fortalecer la Fiscalía General y la policía, así como para preparar mecanismos de integración de cara a las deportaciones masivas que se darán si es que Washington no renueva el programa de TSP para los residentes salvadoreños. Asimismo, minimizar el riesgo de violencia durante las elecciones locales y legislativas de marzo de 2018 dependerá de la buena voluntad y cooperación de los dos principales partidos.

El hecho de que el FMLN y ARENA se hayan alternado pacíficamente en el poder durante los últimos 25 años tras una guerra civil brutal es una señal de que los salvadoreños son capaces de encontrar la reconciliación frente a las adversidades. El país y sus vecinos continuarán expresando su indignación hacia los actos criminales de las pandillas. Pero esta violencia es la manifestación más reciente, y probablemente no la última, de la larga y dolorosa brecha social del país. Una brecha que, de ser ignorada por la actual y futura política de seguridad, estará condenada a prorrogar la violencia durante varias generaciones.

Ciudad de Guatemala/Bruselas, 19 de diciembre de 2017

 

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Los terroristas muertos no sirven para nada. De Kai Ambos

Este artículo de un jurista alemán, experto en derecho penal latinoamericano, provocará mucha polémica en El Salvador, un país donde cada día mueren personas consideradas ‘terroristas’ en enfrentamientos con fuerzas policiales. Precisamente por esto consideramos necesario que su punto de vista se discuta.

Segunda Vuelta

Fotografía de Christian Hartmann tomada el viernes 13 de noviembre de 2015 durante una serie de atentados terroristas que tuvieron lugar en París y arrojaron más de 150 muertos. Reuters.

Fotografía de Christian Hartmann tomada el viernes 13 de noviembre de 2015 durante una serie de atentados terroristas que tuvieron lugar en París y arrojaron más de 150 muertos. Reuters.

Kai Ambos, 15 septiembre 2016 / PRODAVINCI

prodavinciKai Ambos es Catedrático de Derecho Penal, Derecho Procesal Penal, Derecho Comparado y Derecho Penal Internacional en Alemania en la Georg-August Universität Göttingen (GAU). Director del Centro de Estudios de Derecho Penal y Procesal Penal Latinoamericano (CEDPAL) de la GAU y juez del Tribunal Provincial de Göttingen.

Resulta sorprendente la escasa discusión pública que genera el hecho de que la policía haya dado muerte a todos los autores de atentados terroristas de los últimos tiempos, ya sea en Francia, Canadá o Alemania. En un reportaje de la BBC world news sobre la muerte de los supuestos terroristas de Ontario (Canadá) se informó solamente sobre la biografía y las posibles conexiones de éstos con el denominado Estado Islámico (EI) sin decir nada respecto a las circunstancias de sus muertes.

Esto resulta sintomático de la cobertura que se da a casos de este tipo. En ese sentido, casi se tiene la impresión de que la muerte sería una consecuencia natural y necesaria de las intervenciones policiales; y esto evoca al llamado a la “lucha contra el terrorismo”, realizado por el presidente de los Estados Unidos, George Bush Jr., tras los ataques del 11 de septiembre de 2001.

Las consecuencias para los Derechos Humanos son ampliamente conocidas. En Alemania basta recordar el destino que corrió El Masri, un ciudadano alemán de origen kuwaití que fue recluido en Guantánamo. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos aprovechó éste y otros casos para evaluar las denominadas “entregas extraordinarias” (extraordinary renditions) de los norteamericanos y constató, entre otras violaciones, infracciones contra el derecho a la libertad y la prohibición de tortura.

A pesar de todo esto, el presidente francés, François Hollande también se sirve de la retórica de la guerra, adhiriendo con ello a una argumentación que en lo fundamental pone en cuestión el derecho a la vida de los terroristas —ya sea como enemigos de la sociedad civil o como combatientes ilegales—. Tampoco el llamado a utilizar las fuerzas militares ayuda mucho en este contexto. Al contrario, esto no resulta digno de un Estado de Derecho que cuenta con una policía profesional.

En un Estado de Derecho, la prohibición de matar rige casi de modo absoluto en tiempos de paz. Pero incluso en un conflicto armado sólo existe un derecho limitado a matar a los combatientes, suponiendo –con base en la mencionada retórica del presidente francés– que haya un conflicto con el EI (Estado Islámico). De hecho, ya resulta bastante discutible si los miembros del EI pueden ser considerados como combatientes.

De todos modos, en tiempos de paz sólo existe un derecho a matar en casos excepcionales, en concreto, cuando matar constituye el único medio para defender bienes jurídicos fundamentales. Los penalistas llaman a esto “legítima defensa”, la cual constituye un principio general de derecho comparado e internacional. Sin embargo, en todos los sistemas jurídicos la legítima defensa tiene límites, impuestos por el principio de proporcionalidad, en casos de reacciones excesivas.

Por lo demás, de acuerdo con la comprensión alemana, ampliamente dominante en el ámbito jurídico-penal hispanoamericano, una muerte puede en todo caso ser exculpada pero no justificada, y ello cuando representa el único medio para salvar la propia vida –fuera de situaciones de grave agresión.

La distinción entre justificación y exculpación es altamente significativa pues ella demarca el límite entre el injusto objetivo y la culpabilidad subjetiva. Así, quien se halla justificado actúa de conformidad con el derecho; en cambio, quien sólo es exculpado infringe el derecho aunque, al final, esto no le pueda ser reprochado. Las causas de justificación y de exculpación son aplicables a todos los ciudadanos. Sin embargo, se discute si los policías pueden invocarlas, considerando que estos disponen de derechos de represión específicos. Esto también incluye un derecho a matar en situaciones excepcionales (“fuerza final letal”).

En ese contexto, en un Estado de Derecho todo uso letal de armas de fuego por parte de la policía puede y tiene que ser investigado y examinado de una forma crítica e independiente. Los controles democráticos estatales, sobre todo respecto del uso de la fuerza policial, pertenecen a las bases de todo Estado de Derecho. La colectividad tiene un derecho a la información, el cual tiene que plasmarse mediante un periodismo crítico de calidad. Por consiguiente, no es la pregunta sobre la necesidad de una muerte la que requiere de una justificación sino más bien el hecho de la muerte misma.

Plantear esa pregunta no significa naturalmente colocar a la policía bajo una sospecha generalizada. Más bien, sólo implica hacer lo mismo que se hace en todos los casos en los que se produce una muerte entre ciudadanos: la realización de una investigación penal para constatar si existe un comportamiento punible o, por lo menos, antijurídico. No debe olvidarse que la policía, en tanto autoridad pública y representante más notable del monopolio de la violencia estatal, está sujeta –aunque esto sea lo que precisamente se olvida muy rápido cuando la seguridad pública peligra de un modo extremo– a reglas más estrictas en comparación con los ciudadanos normales. Esto se revela ya en muchos ámbitos del ordenamiento jurídico, por ejemplo, en el hecho de que una lesión corporal causada por un policía sea sancionada más severamente que la ocasionada por un ciudadano normal.

Plantear la cuestión acerca de la justificación de una muerte no significa en ningún caso una anticipación de la respuesta. El resultado de todo examen depende –y esto lo saben muy bien la policía y la fiscalía– de las circunstancias del caso concreto. En ese sentido, los diagnósticos genéricos emitidos por los medios o incluso por los denominados expertos en terrorismo no resultan útiles. Aquí hay que considerar diversos factores, especialmente las circunstancias concretas de la intervención policial; pero también la amenaza terrorista actual, la presión sobre las fuerzas policiales vinculada a aquella, así como la formación de éstas.

En ese sentido, uno podría esperar que en una situación conflictiva concreta las fuerzas de operaciones especiales, específicamente entrenadas para afrontar esas situaciones, puedan limitarse a neutralizar la capacidad agresora del atacante cuando su muerte no sea obligatoriamente necesaria, evitando así mayores daños.

Más allá de todas estas consideraciones jurídicas también es importante recordar lo siguiente: los terroristas muertos no aportan ninguna información para la lucha antiterrorista, sólo sirven para la propaganda terrorista

Sala pide cuentas a funcionarios por hacinamiento en cárceles

Bartolinas de la PNC siguen con hacinamiento de reclusos, es decir, más de 5,000 internos.

Las condiciones de hacinamiento se mantienen en las bartolinas de la Policía, pese a que ya trasladaron a 2,900 reos a distintos penales. | Foto por JA

Las condiciones de hacinamiento se mantienen en las bartolinas de la Policía, pese a que ya trasladaron a 2,900 reos a distintos penales. | Foto por JA

, 13 septiembre 2016 / EDH

diario hoyA cuatro meses de que la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) declaró inconstitucional las condiciones de hacinamiento en las que se encuentran los reclusos en las distintas bartolinas policiales y en los Centros Penales, la situación de saturación de reos no ha cambiado.

Ayer, los magistrados constitucionalistas instalaron una audiencia para conocer la acciones que están impulsando las distintas autoridades para reducir los altos índices de hacinamiento y, además, para mejorar las condiciones higiénicas de las celdas policiales y de los penales, tal como lo demandaron los magistrados en la sentencia.

El recurso de hábeas corpus fue interpuesto por tres reclusos , Erick Roberto González Grijalva, Jorge Alberto Portillo Maldonado y Omar Oswaldo Raymundo Salguero; por considerar que estaban recluidos en celdas hasta con 40 internos y cuyas condiciones de insalubridad les provocaron distintos tipos de enfermedades.

Los tres estaban en ese momento siendo procesados por extorsión, homicidio y agrupaciones ilícitas.

Las autoridades policiales reconocieron que la saturación de reclusos que están a las órdenes de los juzgados sigue igual, ya que a pesar de haber trasladado 2 mil 909 de los 5 mil 500 internos que había en las celdas policiales a distintos penales, la cifra volvió a subir a 5 mil 139 hasta el 11 de septiembre pasado (nota aparte).

Durante la audiencia dieron sus informes el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, Policía, Centros Penales, Ministerio de Salud, jueces penitenciarios y Fiscalía General.

También se había citado a la presidenta de la Asamblea Legislativa, Lorena Peña, para que asistiera a la audiencia, pero la funcionaria no llegó ni envió un representante.

Al final de la audiencia, el magistrado Florentín Meléndez dijo que la intención de haber citado a la presidente de la Asamblea era para que tomara en cuenta algunas de las recomendaciones que surgieron de parte de las autoridades asistentes, “y no para tener una audiencia confrontativa”, dijo Meléndez.

Francisco Sermeño, abogado defensor de uno de los reclusos demandantes, pidió a la Sala de lo Constitucional que promoviera un indulto para los convictos que cumplen penas menores y que, la pena máxima de cárcel, no supere los 30 años de prisión.

Los indultos o el perdón de la pena de prisión los puede otorgar la Asamblea Legislativa.

screen-shot-2016-09-13-at-9-50-28-amJueces denuncian malas condiciones de reclusión

Por su parte, los jueces penitenciarios revelaron que las condiciones de la infraestructura carcelarias en las delegaciones policiales no son las adecuadas para mantener recluidos a más de 5,000 internos, el 80 por ciento de los mismos, ya condenados.

En ese sentido, recomendaron que se clausuren las bartolinas policiales en la colonia El Cenizal, en San Marcos, por considerar que no cuentan con los mínimos servicios básicos. Además, los encargados de la referida delegación policial no han querido cooperar en mejorar las condiciones de salubridad en las mismas.

Aseguraron que en medio de 91 reos, uno de ellos padecía de tuberculosis, lo que ponía en riesgo la salud del resto de internos.

También denunciaron que en otras delegaciones policiales como la División Antinarcóticos (DAN) no permiten el ingreso de funcionarios judiciales para verificar la situación de los internos, por lo que demandaron de las máximas autoridades de la Policía que sean más flexibles en permitir el ingreso de las autoridades judiciales a las bartolinas policiales para realizar las diligencias que crean convenientes.

Explicaron que las autoridades policiales argumentaron que no podían dejarlos entrar por cuestiones de seguridad y porque exponían su vida a cualquier peligro.

Otras de las sugerencias que hicieron los jueces penitenciarios es que tengan las mismas facultades en las celdas policiales, como en los centros penales, para garantizar el cumplimiento de las penas de los reclusos.

En otros puestos policiales, como por ejemplo en Conchalío, La Libertad, los jueces penitenciarios encontraron que algunas habitaciones de las casas donde funcionan los puestos son utilizados como celdas, las cuales solo tienen una ventana y una puerta sin  ventilación.

Asimismo, algunos de los jueces demandaron mayor cooperación de las autoridades policiales para impulsar medidas higiénicas en las bartolinas de la Policía con el propósito de garantizarles la salud a los reclusos.

Los magistrados pidieron a los jueces penitenciarios que actualizaran el listado de reclusos que están a punto de cumplir con su pena de prisión y quienes estarían aptos para la libertad condicional.

Otros de los jueces aseguraron que en el penal de Zacatecoluca, las autoridades no les han permitido la salida de algunos reclusos para que vayan a pasar consulta médica, ante lo cual las autoridades han argumentado que habían detectado un plan de fuga.

Por su parte, el magistrado de la Cámara de Vigilancia Penitenciaria, Amílcar Palacios, sostuvo que “no todo es malo en el sistema penitenciario” al asegurar que en el penal de Apanteos, Santa Ana; y en la granja del penal de Izalco, Sonsonate; no existe hacinamiento. “No todo está perdido, se necesitan más esfuerzo para solventar la problemática”, dijo Palacios.

Rodolfo Delgado, representante de la Fiscalía General, rechazó que exista una política institucional de fijar cuotas de detención a los fiscales.

“No hay directrices institucionales de que deban de cumplir con cuotas de detención, en determinado tiempo, son las investigaciones y las evidencias recabadas, las que se someten a las autoridades judiciales”, dijo Delgado durante su intervención.

En la sentencia, los magistrados constitucionalistas ordenaron a la Fiscalía General a decretar detenciones administrativas “cumpliendo rigurosamente los preceptos legales y acudiendo también al carácter excepcional de la medida”.

Centros temporales de reclusión

El director de Centros Penales, Rodil Hernández, dijo que se han implementado el proyecto de los centros temporales de reclusión dentro de las medidas extraordinarias.

Explicó que el referido proyecto busca hacer una clasificación de los reclusos de acuerdo a su grado de peligrosidad y al interés de readaptarse. También para tener un mejor control de la población reclusa.

“Hay un 75 por ciento de la clasificación de la población reclusa”, dijo Hernández, quien agregó que para el próximo año se tendrían 17,000 nuevos espacios para reos con las ampliaciones de algunos penales.

El ministro de Justicia y Seguridad Pública, Mauricio Ramírez Landaverde, sostuvo que se está haciendo una inversión de más de 80 millones de dólares para mejorar el sistema penitenciario, la mayoría con préstamos de organismos internacionales.

“Esta inversión nos va a llevaren el término de dos años a tener 17 mil 900 espacios más en todo el sistema y, además, vamos a trabajar no solo en ampliar la capacidad del sistema sino que también para que empiece gente a salir del sistema”, dijo Ramírez.

Recordó que para frenar que más personas entren al sistema penitenciario se empezará a impulsar el proyecto de los brazaletes electrónicos, para vigilar a las personas que gocen de medidas sustitutivas; así como un decreto especial para otorgarles libertad condicional a los adultos mayores, los que padecen de enfermedades crónicas y cuya penas no excedan determinado años de prisión.

Lea la resolución de la Sala de lo Constitucional
que declara inconsititucional el estado de hacinamiento

Whole families are fleeing this tiny country and entering the U.S. in massive numbers: FUSION

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Tim Rogers, Fusion's senior editor for Latin America

Tim Rogers, Fusion’s senior editor for Latin America

Tim Rogers, 19 agosto 2016 / FUSION

In 2014, a wave of unaccompanied kids from Central America caught the U.S. government off-guard when they flooded into Texas in record numbers, triggering what President Obama called an “urgent humanitarian situation.”

Two years later, a silent swell of a different type is starting to emerge on the U.S. southern border. And it could be a harbinger of another immigration crisis in the making.

Salvadorans are fleeing to the United States in massive numbers, and now they’re bringing the fusionwhole family along. Though the number of unaccompanied Salvadoran minors crossing the border has not returned to the surge numbers seen in 2014, the number of Salvadoran family units apprehended on the southern border has increased by a whopping 96% over the past year.

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Undocumented Salvadoran families are arriving in the U.S. in greater numbers than immigrants from any other Latin American nation. Ten Salvadoran families are apprehended here for every one Mexican family, according to U.S. Customs and Border Patrol statistics.

There are now more Salvadorans in U.S. immigration deportation proceedings than any other nationality.

U.S. deportation proceedings in immigration courts.

U.S. deportation proceedings in immigration courts, by nationality.

For those paying attention to the situation in El Salvador, the timing of the new surge might seem strange considering that the country’s murder rate, which was the highest in the world in 2015, has dropped significantly during the first half of this year. The country’s death toll has dropped from an average of 25 murders each day in January to around 11 murders per day over the past four months.

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At first blush, that looks like good news. But behind the numbers there could be a gathering storm that’s hard to see from the outside, but one that Salvadorans can feel in the air. And that sense that the center cannot hold might explain why so many families are pulling up sticks and heading out now.

The headlines in El Salvador suggest something’s brewing—possibly a war.

The attorney general’s office last week announced that state security forces recently foiled a dangerous terrorist plot by the MS-13 (Salvatrucha) that could have escalated the country’s gang war into something more akin to a guerrilla insurrection.

In a voluminous case filed against 78 MS-13 leaders, state prosecutors accused the criminal group of plotting to purchase high-calibre weapons in Mexico and Guatemala to arm and train an “elite” commando unit of 500 gangbangers to coordinate nationwide terrorist attacks against government targets.

The prosecutor’s case, which is allegedly based on intelligence gathered from wiretaps, says the MS-13 was in the process of raising $1 million to buy assault rifles, surface-to-air weapons to shoot down helicopters, commando uniforms and bulletproof vests, according to local media outlets allowed to review the document. The plan was allegedly to place two elite commandos in each of the 249 MS-13 cliques to lead an offensive aimed at asserting territorial control while destabilizing the country’s economy and political establishment.

In an effort to sap state coffers, the Salvatrucha shock troops were allegedly planning to target police officers and politicians for daily killings, because each public employee’s death costs the government $2,000- $3,000 in funeral costs, plus an additional $20,000-$25,000 in insurance payouts to family members.

Hundreds of people attend the funeral of the slain mayor of Tepetitán, who became the second mayor killed by the MS-13 this year.

Hundreds of Salvadorans recently attended the funeral of the slain mayor of Tepetitán, who became the second mayor killed by the MS-13 this year. FOTO: MARVIN RECINOS/AFP

In short, the alleged Salvatrucha war plan would have meant an unfathomable escalation of violence in a country that already has the dubious distinction of being one of the most dangerous places in the world.

But is it any of it true? Some claim the whole government report stinks of officialist propaganda.

“This is an operation of psychological warfare,” says Paolo Luers, a former gang truce mediator and ex-FMLN guerrilla.

Luers says he thinks the government is trying to justify the “extraordinary” measures it adopted in March to crack down on gangs, while also trying to create division among the MS-13’s top leadership, an incarcerated group known as the ranfla.

MS-13 members are transferred to a high-security prison last year as part of a government effort to break their control over the streets.

MS-13 members are transferred to a high-security prison last year as part of a government effort to break their control over the streets. FOTO: MARVIN RECINOS/AFP

“I think this whole business about the 500 men is total lie,” Luers told me. “The official policy agreed to among the three gangs (The MS-13, 18-Sureños and 18-Revolucionarios) in March is to not fall into the government’s trap by getting involved in a military-style final battle, rather to retreat and reduce the level of confrontation.”

Luers says the gangs are smart enough to realize that they would lose a war against the government. Even trying to organize a military campaign on that scale would require so much money that it would mark “the beginning of the end” of the gangs’ control in the neighborhoods, he says.

The gangs themselves insist they are trying to avoid going to war with the government. In the most recent communique issued by the MS-13 and the two factions of Barrio 18, the gangs claim the recent drop of violence in El Salvador is thanks to their decision to quiet their guns.

“The reduction of violence is due to the decision made by the gangs, because we don’t have any interest in involving the country in war,” the June 18 communique said.

Outside security analysts are also scratching their heads at the government’s claims that the MS-13 was secretly preparing for war.

Adam Isacson, a regional a regional security policy expert for the Washington Office on Latin America (WOLA), says it makes no sense for the gangs to launch some type of guerrilla insurgency against El Salvador’s government—it’s just not their m.o.

The gangs, he says, have no ideology, no political program, and no aspiration to take over the government. Their only interest is in controlling territory for extortion and other illicit business endeavors—and that model works best when the gangs aren’t fighting the police or army.

Declaring war on the El Salvador’s government would draw way too much heat, Isacson says.

Members of the Salvadoran Armed Forces patrol an MS-13 controlled area following the murder of 11 people in in March.

Members of the Salvadoran Armed Forces patrol an MS-13 controlled area following the murder of 11 people in in March. FOTO: MARVIN RECINOS/AFP

“It would be an awfully risky strategy because the Salvadoran government has more trained personnel, more firepower, and [U.S.] Southern Command would be prime to jump in on that,” he told me. “And it’s hard to imagine that going well for them.”

Whatever’s really happening with the gangs—whether they’re just hanging low or secretly preparing for war—the U.S. immigration numbers suggest that that many Salvadorans don’t think the government’s repressive crackdown, which is awful in its own right, will result in lasting peace. As is too often the case in Central America, things can always get worse.

And for many Salvadorans, the risks of emigrating to the U.S. is not a sufficient deterrent compared to the danger of staying behind.

ONU: Gobierno debe respetar los derechos humanos

El Alto Comisionado de Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, señaló que existen versiones sobre “ejecuciones extrajudiciales”. “Algunas medidas mucho más graves se han llevado a cabo”, señaló.

La Organización de las Naciones Unidas mandó ayer un mensaje a las autoridades de El Salvador para que garanticen el respeto a los derechos humanos en la aplicación... | Foto por EDH

La Organización de las Naciones Unidas mandó ayer un mensaje a las autoridades de El Salvador para que garanticen el respeto a los derechos humanos en la aplicación… | Foto por EDH

, 14junio 2016 / EDH

diario hoyLa Organización de las Naciones Unidas mandó ayer un mensaje a las autoridades de El Salvador para que garanticen el respeto a los derechos humanos en la aplicación del plan de seguridad, y pidió que se fortalezcan las instituciones de justicia.

El Alto Comisionado de Derechos Humanos de la organización internacional, Zeid Ra’ad Al Hussein, en su discurso inaugural ante el Consejo de Derechos Humanos, se refirió a las denuncias de posibles casos de ejecuciones extrajudiciales por parte de “escuadrones de la muerte”.

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“El Gobierno ha lanzado un plan para mejorar la seguridad en el país, que incluye perseguir a los responsables de los crímenes y trabajar para rehabilitar a los antiguos miembros de las bandas en prisión, pero algunas medidas mucho más graves se han llevado a cabo”, dijo, en referencia a la posible aparición de grupos irregulares.

Zeid sostuvo que los argumentos según los cuales existen ejecuciones extrajudiciales en el marco del plan de seguridad que ejecuta el gobierno “son intolerables y sólo pueden avivar la violencia”.

El alto comisionado no desaprovechó el momento para denunciar con contundencia que la violencia en El Salvador ha ido en constante aumento, alcanzando en 2015 la tasa más alta de asesinatos en el mundo entre las naciones que no están en guerra.

Así también, se refirió a que la disputa entre las pandillas ha provocado que personas huyan del país por temor. “Entre los miles que han huido a Estados Unidos hay menores que viajan solos por miedo a ser asesinados por negarse a unirse a las bandas”, destacó Zeid.

Inform dsobre El Salvador del Alto Comisionado de DDHH de la ONU

Informe sobre El Salvador del Alto Comisionado de DDHH de la ONU

Otras voces

Uno de los que alertó sobre posibles grupos de exterminio fue el periódico español El País, quien explicó a principios de junio que la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) investiga 30 matanzas que habrían dejado como saldo alrededor de 100 pandilleros muertos, entre ellos los registrados en el cantón El Amatón, de Jucuapa, en Usulután.

No obstante, el titular de la PDDH, David Morales, ni el ministro de Seguridad, Mauricio Ramírez Landaverde, no se pronunciaron ayer sobre el llamado del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU (leer nota aparte).

El periódico español sostuvo que los grupos de exterminio tienen como principal blanco las pandillas.

Otro de los organismos que pidió al país, a principios de abril, que se respeten los derechos humanos al aplicar las medidas extraordinarias de seguridad es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ante distintas demandas de organizaciones de la sociedad civil que denunciaron que el gobierno salvadoreño ha recurrido a medidas “represivas y populistas” para enfrentar la crisis de inseguridad.

En los últimos meses también ha habido capturas de policías vinculados con supuestas redes de sicariato y grupos de exterminio, a quienes las autoridades han decomisado armamento y abundantes municiones.

Asimismo, la Iglesia Católica ha exhortado en varias ocasiones al gobierno a que las medidas de seguridad no afecten a la población y que se investigue si existen grupo irregulares que realicen ejecuciones extrajudiciales.

Las medidas extraordinarias fueron aprobadas por la mayoría de bancadas legislativas en un decreto transitorio que incluye alrededor de 14 acciones enfocadas en la persecución del delito y el control de los centros penales.

Entre las medidas extraordinarias que están siendo implementadas por el periodo de un año están: traslados de reos, régimen especial de internamiento, suspensión de visitas en todo el sistema penitenciario, habilitar centros temporales de reclusión en diferentes lugares  y suspender los traslados de privados a audiencias judiciales.

Incluso, el vicepresidente Óscar Ortiz anunció hace dos semanas que lanzarán medidas adicionales a las ya presentadas, entre ellas  ir a los bienes y al dinero mal habido por las pandillas, explicó.

Comisión del gobierno

A inicios de este mes, el gobierno salvadoreño, por medio del Comisionado Presidencial para la Seguridad, Hato Hasbún, anunció la creación de una comisión para garantizar el respeto a los derechos humanos durante la implementación de las medidas extraordinarias para el combate a la violencia.

Dicha comisión se encargaría de vigilar que no se cometan abusos en los planes represivos por parte de la Policía Nacional Civil (PNC) y la Fuerza Armada, señaló el Comisionado Presidencial.

“Nunca hemos dicho que estamos en guerra”: Marco Tulio Lima, jefe de la FES

Es una entrevista un poco inusual la que La Prensa Gráfica publica al subcomisionado Marco Tulio Lima, jefe de la recién creada fuerza élite FES de la PNC. No hay preguntas, solo respuestas. Por tanto, tampoco hay repreguntas. En vez de esto, el periódico agrega a cada “respuesta” de Lima “un párrafo de contexto, que confirma o refuta lo dicho por el subcomisionado.” Por la ausencia de preguntas y  repreguntas, pedimos a Paolo Luers que agregue a cada bloque las preguntas que habra que hacer al oficial de la PNC.

Segunda Vuelta

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Marco Tulio Lima tiene ante sí un reto grande: comandar al proyecto estrella del ejecutivo en su combate a la criminalidad de las pandillas. Este texto se compone con frases pronunciadas por el subcomisionado en una entrevista concedida a esta revista el miércoles 18 de mayo, a las que se les da contexto para afirmar o refutar lo dicho por el policía. En ellas habla sobre la fuerza letal, el respeto a los derechos humanos y algunas de las ideas sobre las pandillas que ha sostenido desde su paso por la DAN.

Una entrevista de Moisés Alvarado, 29 mayo 2016 / LPG

Marco Tulio Lima parece mínimo en esta oficina de techos altos, típica del Castillo de la Policía Nacional Civil. El espacio está casi vacío, con apenas un escritorio, una mesa y unos elegantes muebles negros para ocupar un área de unos 50 metros cuadrados. Viste una camisa negra que apenas rompe la monotonía con un curioso escudo, el de la International Narcotics and Law Enforcement Affairs (INL).

Lima dice que solo hace 20 días se trasladó para acá para ser el comandante de la Fuerza de Reacción (Fuerzas Especializadas de Reacción El Salvador, FES). Dueño de una larga y desigual carrera (que incluye la captura de dos buscados narcotraficantes), el subcomisionado se enfrenta ahora al reto de dirigir el proyecto estrella del gobierno salvadoreño en su tema más sensible, la seguridad.

Detrás de su poblado bigote, Lima hace gala de corrección política en un momento en que su unidad está en el ojo de todos, sobre todo del director de la PNC, Howard Cotto, que hasta ahora permite que dé una entrevista a un medio de comunicación. La misma ha sido ordenada de la siguiente manera: a una frase expresada por Lima, le sigue un párrafo de contexto, que confirma o refuta lo dicho por el subcomisionado.

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“La posibilidad de utilizar la fuerza letal ha existido desde que existen las instituciones. Hay varios niveles. El último es el arma de fuego. Se utiliza según el nivel de agresión ilegítima y la amenaza que el agente encuentra al combatir el crimen”.

La Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, en su artículo 15, estipula lo anterior y aclara que el agente solo podrá ejercer este derecho cuando su vida o la de un tercero estén en real peligro o con el propósito de evitar que se cometa un delito grave, que amenace la vida. Pero parece que el uso de la fuerza letal se ha hecho algo institucionalizado en la corporación desde enero de 2015, cuando su máxima autoridad de entonces hizo una invitación directa a utilizarla. “Hay una institución que los respalda, hay un gobierno que los respalda. Háganlo (disparen) con toda confianza y convicción”, dijo Mauricio Ramírez Landaverde, ahora ministro de Justicia y Seguridad. De allí que en 2015 se registraran 415 presuntos enfrentamientos entre policías y pandilleros.

Paolo Luers: ¿Por qué hay tanto uso de fuerza letal en operativos policiales, cuando estos, por definición son para detener a sospechosos, no para provocar enfrentamientos y eliminarlos? ¿No significa esto una militarización de la PNC, o sea la adopción de operatividad militar?

“En el pasado había grupos que agredían a la población, pero que no tenían dentro de su propósito principal agredir a la policía. Ahora, como ellos decidieron utilizar las armas de fuego, hay más posibilidades de que en una intervención se pueda recibir una agresión y exista la necesidad de hacer uso de la fuerza”.

Ese es el argumento con el que Marco Tulio justifica el uso letal de la fuerza de las autoridades de seguridad. En muchos casos, su utilización ha sido legítima al encontrarse policías y soldados en peligro real de muerte. Sin embargo, también se han cometido excesos de fuerza, como lo estableció una resolución de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos fechada el 26 de abril de este año, en la que se hace constar que las muertes ocurridas en la finca San Blas (26 de marzo de 2015) y Panchimalco (16 de agosto) fueron ejecuciones extrajudiciales, donde se asesinó a pandilleros (y personas ajenas a la estructura) aún cuando no ofrecieron ninguna resistencia. En torno a este espinoso tema, Marco Tulio señala que la unidad que comanda ha sido responsable de una mínima parte de los presuntos enfrentamientos con pandilleros (hasta la fecha se reporta una decena de muertes en hechos como este) que la policía ha protagonizado en el último mes. Por el momento, el titular de la PDDH, David Morales, no ha denunciado ningún exceso en el uso de la fuerza por parte de la FES y afirma que no tiene siquiera indicios.

Paolo Luers: Hasta el 2014, las pandillas tuvieron como regla solo andar armados cuando andaban en operativos específicos. Según nuestras investigaciones, esto cambió, cuando la PNC comenzó a entrar en territorios conflictivos listos para disparar, y en muchos casos disparando. Entonces, las pandillas dieron permiso a su gente de andar armados siempre. ¿No puede ser que por esto se han multiplicado a partir del 2014 los enfrentamientos armados entre PNC y pandilleros?

“Vemos que los pandilleros migran a otros lugares, otros han abandonado las zonas rurales y retornado a las zonas urbanas para adoptar un comportamiento más clandestino, esconden las armas, evitan la confrontación, y eso es una señal de que están a la defensiva, y eso es bueno porque se ve que la estrategia funciona”.

Según reportes de inteligencia policial y entrevistas realizadas a pandilleros por esta revista, los pandilleros, en efecto, realizan un proceso de migración hacia otras zonas por una mayor acción de las fuerzas de la autoridad y, como se pudo comprobar en San Antonio Silva, en San Miguel, por los crímenes cometidos por un presunto grupo de exterminio del que la PNC aún no ha podido identificar a ningún miembro. Allí, sin embargo, la orden de la pandilla era migrar a otros sitios de la zona rural. Lo de la disminución de enfrentamientos no encuentra respaldo en las estadísticas: el 26 de abril, el director de la Policía, Howard Cotto, dijo que habían ocurrido 198 enfrentamientos entre la PNC y las pandillas, a una media de 49.5 por mes, mayor al promedio del año pasado, de 34.58. Ya con la FES en las calles, el número no ha dejado de crecer, pues para esta fecha pasa de 240.

Paolo Luers: Subcomisionado, ¿usted tiene conocimiento que las tres pandillas principales, desde finales de Semana Santa 2016, en diferentes comunicados han ordenado a sus miembros a mantener un cese al fuego unilateral y suspender todas las acciones ofensivas? Este período coincide con la baja sustancial de homicidios y de enfrentamientos directos con la PNC. ¿Es cierto que en este período de abril-mayo 2016 se ha reducido a un mínimo los atentados a policías y sus familiares?

 
“Este problema que tenemos (el de las pandillas) es un fenómeno social, multicausal, debido a que en El Salvador existieron políticas públicas ausentes de oportunidades para los jóvenes, sin inversión en ellos. La ausencia de eso la ocupó el crimen”.

El postulado de Marco Tulio Lima se contradice con el enfoque que parece haber tomado el Gobierno de El Salvador desde el inicio de 2015, uno que privilegia la represión por sobre los otros cuatro ejes que conforman el Plan El Salvador Seguro. En una entrevista realizada en febrero de este año, el vocero de la Presidencia, Eugenio Chicas, no podía dar un recuento de indicadores para establecer el éxito o el fracaso del área de la prevención, pues afirmó que la estrategia para este rubro aún no contaba con financiamiento. La aprobación de 152 millones en bonos de esta semana pudiera dar luces en este campo.

Paolo Luers: Si es así, subcomisionado, ¿por qué el gobierno prioriza la confrontación represiva con los pandilleros, en vez de priorizar la inversión social en los territorios conflictivos?

 
“Esperamos que la justicia penal opere, que la Fiscalía haga su rol, que los jueces hagan su rol, y que el país camine en esa dirección”.

Este es el llamado que hace Marco Tulio Lima a las otras instancias que definen la justicia en el país. Aquí se enfrenta a un problema, pues el sistema salvadoreño se ha caracterizado por altos niveles de impunidad, al menos en el último lustro. En el reportaje “Los países que no lloran a sus muertos”, publicado el 30 de marzo de 2014, dos periodistas de LA PRENSA GRÁFICA establecieron, comparando el número de condenas por homicidio y la cantidad de asesinatos cometidos entre 2011 y 2013, que el porcentaje de impunidad en El Salvador era del 94 %.

Paolo Luers: ¿Por qué cree que el sistema judicial no “hace su rol”? ¿No tiene que ver con la pésima labor investigativa de la PNC y con una gran cantidad de capturas masivas que no se sostienen ante los juzgados? ¿Por qué la PNC, en vez de aumentar su capacidad de arrestar sospechosos, no aumenta su capacidad investigativa?

“Hemos sido sinceros con la población y hemos sabido reconocer cuando el fenómeno ha ido agravándose. En ningún momento hemos escondido las cifras de delitos y de homicidios, aún cuando ha habido grandes cifras de homicidios. Pero nunca hemos dicho que estamos en guerra. Una guerra tiene otros parámetros, otros estándares, y aquí hay suficiente experiencia en categorizar al fenómeno, porque de allí venimos”.

Marco Tulio reconoce de forma tácita que el Gobierno de El Salvador se equivocó al expresar, desde el Ejecutivo, la idea de que los medios exageraban la percepción de la violencia que se vivía en el país, aún ante la realidad de las cifras. Tal posición solo fue derribada hasta que la población contempló con horror la masacre de 11 personas en Opico. Pero el subcomisionado se desmarca de calificar al fenómeno como “guerra”. Si lo hubiera hecho, habría sido interesante escuchar de un exguerrillero, ahora a cargo de la unidad más importante de la seguridad del país, la manera en que pelearía esta. Sin embargo, se desmarca de usar esa palabra para definir el fenómeno, al que califica como “una reacción y contrareacción del combate al crimen”. En una pregunta posterior, habla de grupos de pandilleros que “decidieron irse al monte” y que portan armas de grueso calibre, “pertrechos para sobrevivencia, equipo quirúrgico para curación de heridas, equipos de comunicación”, protegidos por casas abandonadas, tatus y trincheras.

Paolo Luers: ¿Si no estamos en guerra, por qué las fuerzas especiales que usted comanda se mueven con armas, transporte y equipos de guerra: vehículos blindados, ametralladoras, helicópteros? Además, cómo interpretar las declaraciones de Oscar Ortíz y Eugenio Chicas que hablan de una guerra contra las pandillas?

“Lo que pasa es que como todavía estamos construyendo esto, hemos recibido los vehículos, hemos recibido el armamento, la alimentación, la logística, hay un montón de equipos que están en proceso. No le puedo dar un monto exacto”.

Fue la respuesta brindada por el subcomisionado acerca de los recursos con los que trabaja la FES. En cuestionamientos posteriores, asegura que su unidad no cuenta con más capital que el destinado de forma ordinaria a la PNC, por lo que dinero de otros sectores ha sido redirigido a su funcionamiento, al que la institución ha dado prioridad. También menciona a la cooperación internacional, a la que solo hizo responsable de la donación de equipos (vehículos, armas) y de capacitaciones. No habló de países donantes con nombre propio, a los que tendrían que dar cuenta de sus acciones, sobre todo en el respeto a los derechos humanos.

“Las pandillas ya están conceptualizadas como estructuras delincuenciales que han migrado al crimen organizado transnacional… hoy por hoy constituyen la principal amenaza a la seguridad nacional y de Centroamérica, y están siendo instrumentalizadas por las organizaciones de narcotraficantes que operan”.

Se trata de una idea sostenida desde hace varios años en El Salvador, incluso Lima la mantuvo durante su trabajo al frente de la División Antinarcóticos de la Policía Nacional Civil, como lo reflejan notas de prensa. Sin embargo, es una que todavía no se ha comprobado, la de una instrumentalización generalizada de las pandillas por parte del narcotráfico. Existen casos aislados de clicas que sí se han puesto al servicio del crimen organizado y cuyos casos están judicializados, como la Fulton Locos (Chalatenango), que trabaja bajo la sombrilla del cartel de Texis a través de su nexo, José Misael Cisneros, o la Normandie Locos (Sonsonate), al mando de Moris Bercián Machón, a propósito hijo del condenado por narcotráfico en los noventa, Asmel Bercián, exagente de la Policía Nacional. Moris ahora es prófugo de la justicia. Ambas clicas pertenecen a la MS. Pero el Departamento del Tesoro de Estados Unidos señaló a la pandilla como un eslabón del tráfico de cocaína hacia esa nación norteamericana. El antropólogo Juan Martínez difiere con esta idea, pues en su opinión la pandilla no tiene una estructura lo suficientemente jerarquizada como para hacer una actividad parecida. “El pandillero, a lo mucho, llega a reconocer a su corredor de programa, pero, sobre todo, la autoridad es ‘el palabrero’, no los líderes nacionales de la pandilla. La clica es una célula que cuenta con mucha autonomía”, sostiene Martínez.

Paolo Luers: ¿Si usted habla de “amenaza a la seguridad nacional”, no está reconociendo que el conflicto traspasa la dimensión de “seguridad pública”?
Usted trabajó durante a
ños en el combate a la narcoactividad. ¿Cuáles son las pruebas de su tesis que las pandillas salvadoreñas están siendo instrumentalizadas por el narcotráfico internacional?

 
“Cuando estuve en narcóticos hicimos un estudio del narcomenudeo, donde pudimos probar las tendencias grandes de las pandillas hacia el control del narcomenudeo en El Salvador. Lo administran las pandillas, principalmente la MS. Van en esa mutación, y es algo a lo que hay que prestarle atención”.

La administración del narcomenudeo podría deberse al control que la clica de una pandilla ejerce sobre el territorio que habita y no necesariamente se traduzca como trabajo conjunto entre pandilla y operadores del narcotráfico. Según lo reconoció en una entrevista a LA PRENSA GRÁFICA el actual director de la PNC, Howard Cotto, cuando era jefe de la Comisión Nacional Antidrogas, El Salvador juega un papel distinto al de los otros dos países del Triángulo Norte en el negocio de las drogas y es visto, más bien, como un espacio para lavar dinero “por su economía dolarizada”. El narcomenudeo, en su mayor parte, según datos de la DAN, está compuesto por el comercio de marihuana. La ganancia sería tan marginal que no rivalizaría con la obtenida por la extorsión, principal fuente de ingreso de la pandilla.

Paolo Luers: ¿Cómo exjefe de la DAN usted conoce la diferencia de narcomenudeo y narcotráfico internacional. ¿Por qué mezcla ahora los dos conceptos?

“Neutralizar el accionar y la expansión de las pandillas en los territorios que ahora controlan. La otra meta es capturar y llevar a la orden de los jueces a los principales 100 cabecillas que están ejerciendo violencia en el país. En términos generales esperamos que existan mejores condiciones para los planes de prevención, de reinserción. Que la recuperación del tejido social sea más efectiva”.

Capturar a los primeros 100 más buscados. Esa es la ambiciosa meta que el subcomisionado plantea para el primer año de accionar de la FES. Aunque en el más reciente informe de capturados por la unidad la cifra se coloca en 75, de los incluidos en el listado, en este primer mes de acciones se ha detenido a 12 personas. Cuatro más han muerto en intercambios de disparos. Según lo comenta el propio Lima, el grueso de las detenciones corresponde a otros miembros de pandillas aprehendidos en flagrancia por delitos como tenencia de drogas o portación ilegal de armas de fuego.

Paolo Luers: Si la tarea prioritaria de su unidad es capturar a cabecillas, ¿no sería más lógica crear unidades especiales de inteligencia e investigación, en vez de crear una fuerza especial de choque de carácter militar, como es la FES?

“La diferencia principal de la FES con las unidades anteriores es que nosotros no estamos buscando hacer operaciones de redadas. Hemos hecho un análisis del perfil criminal de los delincuentes. Algo inédito. Se les ha hecho un análisis de inteligencia, criminal e inclusive jurídico de su condición. Todos ellos tienen órdenes de capturas pendientes”.

Es uno de los puntos más novedosos de la unidad especial. El subcomisionado fue parte de las Manos Duras de Francisco Flores y Antonio Saca y reconoce la poca efectividad de esas medidas, que quizá contribuyeron a una mayor expansión del fenómeno de las pandillas. También de la creación de legislaciones como la Ley Antimaras, que en la práctica nunca pudo ser utilizada, como lo expresó varias veces el propio Marco Tulio en notas de prensa de la época cuando estuvo al frente de delegaciones complicadas, como Apopa, Soyapango y San Marcos, enfrentando un fenómeno que quizá no terminaba de entender.

Paolo Luers: Nuevamente, si es así, ¿cómo explica usted el carácter, armamento y entrenamiento militar de la FES? Da la sospecha que es para provocar enfrentamientos, en vez de detenciones.

 

Las imágines de la FES que comanda el entrevistado:

Conclusión: Si se mira como una guerra, las tropas se mueven como en una guerra, la gente muere como en una guerra, lo más probable es que sea una guerra…