Publicamos otro aporte analítico al debate sobre pandillas, terrorismo, violencia en el El Salvador. Sonja Wolf es investigadora en el Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
Sonja Wolf
Sonja Wolf, 6 sept. 2015 / DISTINTAS LATITUDES
El Salvador ha estado experimentando una escalada de la violencia homicida sin precedentes en lo que va del siglo. Después de un marcado declive en la tasa de asesinatos durante 2012 y 2013, ampliamente asociado a la llamada tregua entre pandillas, una vez rota ésta inició un nuevo y alarmante ascenso de los homicidios. Tan sólo el 27 de agosto de 2015, 51 personas encontraron una muerte violenta. Se presume que muchos de estos sucesos están ligados al accionar de las pandillas, aunque los elevados niveles de impunidad dificultan determinar su nivel de participación en estos hechos delictivos. Lo cierto es que a lo largo de los años, los mencionados grupos han mostrado mayor brutalidad, han recurrido al uso de explosivos, y –cada vez con mayor frecuencia– agreden a agentes del Estado.
Si bien han sido atacados militares, custodios penales, y fiscales, la mayoría de las víctimas han sido elementos de la Policía Nacional Civil (PNC). En lo que va del 2015, 47 agentes policiales fueron asesinados, comparado con 39 en 2014 y 14 en 2013. Las aparentes represalias no se hicieron esperar, y con frecuencia supuestos enfrentamientos entre pandilleros y policías parecen enmascarar ejecuciones extrajudiciales contra los primeros. Un ejemplo reciente, documentado en un reportaje del periódico digital El Faro, detalla la masacre de ocho personas –siete de ellas integrantes de la Mara Salvatrucha– ocurrida en marzo de 2015 en la finca San Blas en el municipio de San José Villanueva, ubicado a unos 16 kilómetros al sur de la capital.
A partir de su creación en Los Ángeles, y la posterior deportación de muchos de sus miembros, las pandillas en El Salvador –principalmente la Mara Salvatrucha (o MS-13) y la Dieciocho– han evolucionado de una manera importante. Detrás de esta transformación están factores como la desatención de políticas públicas hacia estos sectores poblacionales, la implementación de estrategias de mano dura, y la adopción de la tregua. Mientras los planes mano dura contribuyeron a que estos grupos fortalecieran su estructura interna y su capacidad criminal, la tregua fue en realidad una medida político-electoral promovida por el partido Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en vísperas de las elecciones presidenciales de 2009. Para estos comicios, que el partido de izquierda y su candidato –el antiguo periodista televisivo Mauricio Funes– llegaron a ganar, las pandillas movilizaron a los votantes en los territorios bajo su control a cambio de ciertas demandas. Cuando estas peticiones no se cumplieron, las pandillas intensificaron la violencia, convirtiéndola en un mecanismo de presión hacia el gobierno. Esto, en parte, obligó a buscar activamente una tregua entre pandillas. Durante su vigencia, la tasa de homicidios bajó de un promedio diario de 14 a 5.5 muertes violentas, pero el descubrimiento de fosas clandestinas arrojó dudas sobre un posible cambio en el modus operandi de los grupos, y las extorsiones nunca se redujeron sustancialmente.
El Ejecutivo, por su parte, retiró a los militares de la seguridad perimetral en los centros penales, pero no creó las necesarias oportunidades de educación y trabajo para los internos. Además, la falta de transparencia y la actitud ambivalente de una administración más interesada en cosechar los beneficios de la tregua que en asumir sus costos políticos, hicieron que gran parte de la población desconfiara de la medida y la rechazara. Sin embargo, este experimento de reducción de la violencia logró que las pandillas estuvieran más conscientes de su poder político y que las autoridades –sobre todo el aparato de aplicación de la ley– fueran percibidas como más debilitadas y deslegitimizadas que antes. Rechazando cualquier diálogo con las pandillas, el actual gobierno del Presidente Salvador Sánchez Cerén (2014-2019, también por el FMLN) ha reiterado su disposición de actuar con firmeza. Al mismo tiempo, ha buscado desvirtuar las críticas a su manejo de la situación de seguridad, acusando a sus detractores de intentos de desestabilización. No obstante esta postura de contundencia, el Estado salvadoreño está evidenciando muestras de fragilidad, entre ellas el limitado control territorial, la vulnerabilidad de las fuerzas de seguridad ante ataques, y la infiltración de las pandillas en la PNC y la Fuerza Armada.
¿Leyes contra el terrorismo o la protesta social?
El 24 de agosto de 2015, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia emitió la sentencia de inconstitucionalidad Inc. 22-2007, con la cual resolvió cuatro demandas de inconstitucionalidad contra la Ley Especial Contra Actos de Terrorismo (LECAT). La legislación se había aprobado en septiembre de 2006 en respuesta a una protesta estudiantil realizada dos meses antes contra el incremento en la tarifa del transporte colectivo. En estos sucesos, acontecidos en la capital, dos policías antimotines recibieron disparos mortales y varias personas más salieron heridas. El caso de mayor connotación al que se aplicó la LECAT atañe el arresto de 14 personas –13 de ellas posteriormente procesadas por actos de terrorismo– en el marco de una manifestación contra la privatización del agua, realizada en las afueras de la ciudad colonial de Suchitoto el dos de julio de 2007. Ese día, el entonces Presidente Antonio Saca (2004-2009), de la conservadora Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), iba a acudir al lugar para lanzar la política nacional de descentralización del agua. Sin embargo, su vida –según las autoridades– corrió peligro debido a las acciones de protesta. Las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra distintas disposiciones de la LECAT se debieron precisamente a la preocupación de que el ambiguo fraseo de la ley pudiese dar origen a su aplicación en casos de legítimas reivindicaciones colectivas.
La sentencia Inc. 22-2007 ha provocado polémica debido a que declara como grupos terroristas a la MS-13, la Dieciocho y “cualquier otra pandilla u organización criminal que busque arrogarse…el control territorial, así como el monopolio del ejercicio legítimo de la fuerza…, atemorizando, poniendo en grave riesgo o afectando sistemática e indiscriminadamente los derechos fundamentales de la población o de parte de ella.” Así, la LECAT –con las severas penas que contempla– complementa el Art. 345 del Código Penal que sanciona las agrupaciones ilícitas con penas de hasta veinte años de prisión, la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja, y la Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal, aprobada en 2010 luego de que integrantes de una pandilla quemaron un microbús en el municipio de Mejicanos, causando así la muerte de 17 personas.
El fallo, emitido ocho años después de haberse presentadas las demandas de inconstitucionalidad, llegó en una tensa coyuntura política y social. A este clima de crispación contribuyen los altos índices de criminalidad y el accionar de las pandillas, el cual está ocasionando un desplazamiento forzado en partes del territorio nacional. También intervienen la indignación que suscitan los ataques contra agentes del Estado, los constantes cuestionamientos de la política de seguridad, y las voces ciudadanas que abogan por el exterminio de los pandilleros. En días anteriores a la emisión de la sentencia, el Fiscal General de la República incluso había presionado para que las pandillas se calificaran penalmente como terroristas. El fallo, que favorece a quienes claman por el endurecimiento de políticas y leyes, ha tenido repercusiones inmediatas. El gobierno ha advertido que los jueces no tienen otra alternativa que aplicar la LECAT a las pandillas, y varios medios de comunicación ya incorporaron la nueva designación en vocabulario. Dada la trascendencia de la sentencia, es imprescindible revisar sus principales ideas e implicaciones.
Terrorista por pertenencia y apología
La Sala, que validó la mayoría de las disposiciones señaladas de inconstitucionales, hace sus pronunciaciones más controvertibles en el tema de los actos de terrorismo y los grupos terroristas. Según su Art. 1, la LECAT “tiene como objeto prevenir, investigar, sancionar y erradicar los delitos que se describen en ésta, …incluido su financiamiento y actividades conexas, y que por la forma de ejecución, medios y métodos empleados, evidencien la intención de provocar estados de alarma, temor o terror en la población, al poner en peligro inminente o afectar la vida o la integridad física o mental de las personas, bienes materiales de significativa consideración o importancia, el sistema democrático o la seguridad del Estado o la paz internacional.” En este mismo sentido, el Art. 4 LECAT define a las organizaciones terroristas como “aquellas agrupaciones provistas de cierta estructura de la que nacen vínculos en alguna medida estables o permanentes, con jerarquía y disciplina y con medios idóneos, pretenden la utilización de métodos violentos o inhumanos con la finalidad expresa de infundir terror, inseguridad o alarma entre la población de uno o varios países.”
Los demandantes sostenían que los mencionados artículos, al utilizar términos ambiguos que se prestan a interpretaciones discrecionales, violentan los principios de legalidad y de seguridad jurídica. Es positivo que la Sala establezca una distinción entre el concepto de “grupos terroristas” y las “formas de violencia político-social de carácter espontáneo” que se realizan “con un fin netamente reivindicativo.” Sin embargo, los magistrados van más allá de las definiciones ya existentes en la Ley y declaran que –debido a sus acciones– “son grupos terroristas las pandillas denominadas Mara Salvatrucha…y Pandilla 18…, y cualquier otra pandilla u organización criminal…; sus jefes, miembros, colaboradores, apologistas y financistas, quedan comprendidos dentro del concepto de ‘terroristas.’ ” Es importante notar que estas consideraciones se incluyen en la parte afirmativa de la sentencia, no en la parte resolutiva donde además no podía estar porque no era el objetivo de la discusión. Por lo tanto, la declaratoria no tiene un efecto jurídico directo, sino que puede/debe ser citada cuándo los jueces deciden aplicar la LECAT en casos relativos a las pandillas. Si los jueces decidieran lo contrario, el proceso debería ir a la Sala, la cual probablemente ordenaría que se aplique lo que planteó en su sentencia.
Preocupa que la sentencia atribuya la misma responsabilidad tanto a quienes integren las pandillas como a quienes colaboren con ellas de alguna manera. Pero lo más alarmante es que se criminalice no una conducta, sino la pertenencia a un grupo en sí. Efectivamente, no existe una definición universalmente aceptada del terrorismo y pretender construirla resultará difícil. Más bien, es una etiqueta con connotaciones de ilegitimidad o inmoralidad que es útil para quienes pretendan captar votos, obtener asistencia de seguridad, o justificar estrategias represivas. Cualquier forma de violencia políticamente motivada y que busque –por ejemplo– difundir una causa o reivindicación, intimidar a la población para forzar su cumplimiento, forzar un cambio en la política del gobierno, o demonstrar la debilidad del Estado como garante de la ley y el orden, puede considerarse un acto de terrorismo, independientemente del actor que lo cometa.
En vista de lo anterior, los estudios críticos sobre terrorismo proponen que lo más adecuado es describir las características de la violencia terrorista, en lugar de distinguir entre los actores detrás de determinados actos de violencia. Ciertas acciones de las pandillas en El Salvador pueden calificarse como actos terroristas, por ejemplo la quema del microbús en 2010 o los paros forzados del transporte colectivo para desafiar a las autoridades o evitar la aprobación de leyes más duras. Sin embargo, lo que caracteriza a estos grupos es precisamente la convergencia entre sus actos criminales y de violencia –realizados tanto por motivos simbólicos como instrumentales– y sus raíces sociales. Estas últimas hacen que muchos jóvenes marginalizados sigan ingresando a las pandillas en búsqueda de apoyo, respeto, y estatus social. La sentencia, sin embargo, ignora esta dimensión.
Por otra parte, los demandantes impugnaron el Art. 8 LECAT que prevé una pena de cárcel para quién “públicamente hiciere apología del terrorismo o incitare a otro u otros a cometer cualquiera de los delitos previstos” en la Ley. Según lo manifestado, la apología “puede presentar serios conflictos con la libertad de expresión y difusión del pensamiento.” No obstante, la Sala argumenta que por apología debe entenderse una forma de provocación o incitación pública “ante un grupo indeterminado de personas o la difusión por diversos medios de comunicación,” de ideas “a fin de que sean realizados uno o varios delitos.” Por lo tanto, quedarían fuera de lo punible todas aquellas expresiones que no tengan tal fin. Posturas verbales o escritas que critiquen las políticas antipandillas o los abusos policiales contra pandilleros no deberían entonces interpretarse como una apología del terrorismo o de las pandillas. Pero en un país en que políticos y pobladores distinguen frecuentemente entre ciudadanos honrados y delincuentes, e incriminan a defensores de derechos humanos de estar de lado de los agresores, existe el riesgo de un mal uso del concepto.
Quedan también dudas respecto de la financiación de actos de terrorismo. Según el Art. 29 LECAT, “[e]l que…directa o indirectamente, proporcionare, recolectare, transportare, proveyere o tuviere en su poder fondos o tratare de proporcionarlos o recolectarlos, dispensare o tratare de dispensar servicios financieros u otros servicios con la intención de que se utilicen…para cometer cualquier de las conductas delictivas comprendidas en la presente Ley, será sancionado…. En igual sanción incurrirá el que, directa o indirectamente, pusiere fondos, recursos financieros o materiales…a disposición de persona o en entidad que los destine a la comisión de alguno de los delitos previstos en esta Ley.” Los demandantes sostenían que esta disposición establece la participación, pero no el nivel de involucramiento (autor, cómplice, instigadores). La Sala, sin embargo, mantiene que es justo la aportación a la actividad ilícita que determina el grado de autoría y participación y, por lo tanto, la pena que el implicado merece. La discusión del aspecto financiero trae a la mente las extorsiones que se han convertido en la principal fuente de ingresos de las pandillas. Pero no queda claro si las personas obligadas a cobrar las cuotas dejarían de ser víctimas de las pandillas y se convertirían en terroristas. Además, ¿prohíbe esta disposición a organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional que realicen proyectos de prevención o inserción pandilleril o utilicen recursos para ellos?
Diversos artículos de la LECAT establecen penas de hasta 50, 60 o 65 años de cárcel, aumentables hasta en una tercera parte del máximo de la pena fijada las diversas disposiciones. Los demandantes argumentaban que existen penas de prisión excesivamente altas que contravienen la finalidad resocializadora de la sanción penal y pueden considerarse perpetuas. La Sala replica que si bien el ideal constitucional de resocialización obliga a que las penas de prisión no sean de una duración tan larga, el terrorismo es un tipo de criminalidad “patológicamente estructural” que requiere una sanción acorde a sus métodos, finalidades, y efectos en la población. La sentencia restringe el encarcelamiento por actos de terrorismo a un máximo de 60 años, aunque la condena puede superar este límite. Una persona de 20 años que tiene que pasar 40 años en detención, dificilmente logrará integrarse a la vida social, además de que las condiciones infrahumanas de los centros penales salvadoreños no ofrecen condiciones para la rehabilitación. En un país en que la esperanza de vida no supera los 73 años, 60 años en prisión son prácticamente una cadena perpetua.
¿Combatir la criminalidad con fuego?
Los magistrados señalan que las organizaciones criminales, al constituir un peligro para los Estados democráticos y sus habitantes, tienen que ser combatidas penalmente. En esta lógica advierten que “no resulta admisible desde las bases del Estado Constitucional de Derecho, el uso de mecanismos para-jurídicos que impliquen negociaciones con el crimen…bajo las condiciones de reducir los índices delincuenciales a cambio de beneficios que no encajan en el marco normativo penitenciario.” El Código Procesal Penal de El Salvador permite la figura del “testigo criteriado” (el otorgamiento de beneficios penales a cambio de la colaboración con la investigación). En sentido estricto, la negativa ante los pactos paralegales podría abarcar las treguas entre pandillas. Un diálogo entre pandillas y autoridades o una tregua que comprendiera elementos tanto de inserción social como de aplicación de la ley no deberían causar incertidumbre. Pero la medida impulsado por el gobierno Funes fue justo lo que la Sala rechaza: un acuerdo para lograr la movilización de votantes a favor del partido de izquierda y la reducción de los homicidios a cambio de ciertas concesiones. Las peticiones de las pandillas englobaron no sólo el traslado de líderes a centros penales menos restrictivos, trabajo para las familias de los pandilleros o el retiro de los militares de las cárceles, sino también temas como la suspensión de operativos de la PNC o el ingreso de hijos de pandilleros a la academia policial. ¿Implica lo dicho por la Sala que quienes acordaron esta tregua serán procesados?
A fin de cuentas, es doble el principal problema de la sentencia de inconstitucionalidad Inc. 22-2007. Primero, en lugar de enfocarse en la conducta delincuencial, pretende calificar a determinados grupos como organizaciones terroristas. Segundo, dibuja a las pandillas –sobre todo la MS-13 y la Dieciocho– como grupos esencialmente criminales. Ambas bandas cuentan con una presencia prácticamente nacional y una capacidad estratégica y criminal mucho más desarrollada que hace una década. La violencia que ejercen, más brutal y generalizada que antes, se ha intensificado a fin de debilitar al Estado, tomar represalias, así como relajar la presión policial y las condiciones penitenciarias. Pero el crimen no es el propósito fundamental de las pandillas; de hecho, las pandillas como tales no tienen objetivo alguno. Más bien se han ido expandiendo por el país, porque la vida en muchas comunidades sigue siendo precaria y los jóvenes alienados ven en las pandillas una manera de cubrir sus necesidades o aspiraciones: estatus social (aunque esté asociado al glamur del gánster), respeto (aunque sea derivado del miedo), cariño, fiestas, mujeres, drogas, recursos económicos.
Las pandillas difícilmente se controlarán con políticas y leyes más represivas. En cambio, debería incrementarse la capacidad investigativa, fortalecer el respeto a los derechos de los policías –cuyas condiciones laborales y maltrato experimentado les dan pocos incentivos de respetar los derechos de los demás– y generar un mayor desarrollo humano. Este último –el problema raíz de la inseguridad– serviría para crear alternativas económicas a las pandillas. Quizás la barrera más difícil de superar es el imperativo de anteponer las necesidades de la sociedad a los intereses político-electorales y personales. El tiempo dirá si los partidos políticos y la empresa privada están a la altura de este reto.
Segunda Vuelta 