International Crisis Group

Política y violencia perpetua en El Salvador. International Crisis Group

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International Crisis Group, 19 diciembre 2017 / crisisgroup.org

Resumen ejecutivo

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El International Crisi Group ICG es un tanque de pensamiento internacional e independiente, especializado en resolución de conflictos

El Salvador, un pequeño país en el istmo Centroamericano, está siendo azotado por una implacable guerra entre pandillas. Una violencia excepcionalmente intensa y persistente enfrenta a pandillas callejeras rivales sí, así como contra la policía y el Estado. Aclamada en el pasado por su fluida transición a la democracia y por convertir a los antiguos bandos de la guerra civil de los 80 en fuerzas políticas que compiten enérgica pero pacíficamente por el poder, El Salvador vuelve a la senda del derramamiento de sangre. Sus recientes tasas de homicidio están entre las más elevadas del mundo y sus cárceles entre las más superpobladas. Su principal pandilla, la Mara Salvatrucha (MS-13), es sinónimo de la amenaza de la migración indocumentada para el presidente estadounidense Trump. Si bien el Estado salvadoreño ha desarrollado una serie de estrategias de prevención de violencia, sus esfuerzos principalmente represivos a lo largo de los últimos quince años han limitado la influencia de estos enfoques alternativos. Ahora debería implementar planes para prevenir la delincuencia, rehabilitar a pandilleros e impulsar el desarrollo en las comunidades marginadas. Más urgentemente, El Salvador debe recibir apoyo frente a las turbulencias que las deportaciones masivas de EE.UU. amenazan con provocar.

La permanencia de la violencia se debe tanto al éxito como a los fracasos de los acuerdos de paz. Los antiguos enemigos de guerra han pujado por la supremacía democrática en los últimos años, usando repetidamente la política de seguridad con fines electorales buscando satisfacer la demanda pública de mano dura contra las pandillas. Si bien el gobierno ha cambiado de manos, las mismas estrategias de seguridad han persistido. Las detenciones masivas, el encarcelamiento, así como la militarización de las labores policiales se han convertido en la moneda corriente, ya sea bajo el mando de las élites conservadoras o de las antiguas guerrillas. Las autoridades estadounidenses recientemente han ofrecido su apoyo a este enfoque represor, comprometiéndose a “desmantelar” la MS-13.

En privado, altos funcionarios de todo el país lamentan los efectos perjudiciales que estas medidas represivas han tenido sobre los sobrecargados tribunales y la policía en el terreno. Se han elaborado planes para evitar que los jóvenes de barrios marginales caigan en la amenaza de las pandillas. El más reciente de ellos, el Plan El Salvador Seguro, fue lanzado por el gobierno como una estrategia integral para restaurar el control territorial del Estado. Pero a medida que se disparó la violencia a partir de 2014 tras la desintegración de una tregua con las pandillas, las medidas extremas de reclusión penitenciaria y las redadas policiales han vuelto a ser los métodos predominantes para frenar la amenaza criminal. En paralelo, las acusaciones de brutalidad policial y ejecuciones extrajudiciales se han multiplicado.

Varias encuestas recientes sugieren que los miembros más veteranos de las pandillas desean un alto al fuego. Sin embargo, el callejón económico sin salida de la periferia urbana de El Salvador – con una reciente tasa de crecimiento del PIB del 1,9 por ciento que está esta entre las más bajas de Centroamérica – continúa impulsando el reclutamiento de jóvenes y consolidando una retaguardia de simpatizantes que dependen de los ingresos de la extorsión y otros negocios de las pandillas. La realidad y el estigma asociados a la violencia pandillera impiden que quienes nacen en las comunidades con alta presencia de estos grupos criminales accedan a formas de vida alternativas. El lastre que acarrean estos jóvenes incluye también menos años de escolaridad y, en consecuencia, menos oportunidades de empleo. En lugar de sucumbir a la ofensiva del Estado, las pandillas hacen retenes en las carreteras que conducen a sus barrios, donde imponen su propia ley; su lucha contra las fuerzas de seguridad se ha cobrado la vida de 45 agentes policiales en lo que va de año.

“El punto muerto ocasionado por un desgastado conjunto de políticas de seguridad y un fenómeno pandillero que se nutre del ostracismo y el desprecio del resto de la sociedad salvadoreña solo puede resolverse transformando el enfoque de seguridad en el país.”

El punto muerto ocasionado por un desgastado conjunto de políticas de seguridad y un fenómeno pandillero que se nutre del ostracismo y el desprecio del resto de la sociedad salvadoreña solo puede resolverse transformando el enfoque de seguridad en el país. Las instituciones judiciales y de seguridad requieren una cuidadosa reforma para garantizar que los recursos se distribuyan en las áreas con mayor concentración de violencia, y se empleen en impulsar la actuación policial basada en la inteligencia y enfocada en los delitos más graves de las pandillas. Los programas de reinserción en las cárceles, así como la colaboración con diversas iglesias, ONG y empresas que ofrecen segundas oportunidades a expandilleros, se deben fortalecer para proporcionar un marco legal para la rehabilitación, además de ofrecer incentivos para el futuro desmantelamiento de las pandillas. Si bien los principales partidos políticos y la opinión pública del país se oponen a cualquier insinuación de negociación con las pandillas, la realidad en muchas áreas pobres es un encuentro diario inevitable con estos grupos. La tolerancia hacia estas iniciativas de base, pese a las restricciones legales a cualquier tipo de contacto con las pandillas, es fundamental para desarrollar la confianza necesaria para un futuro proceso de pacificación que pasará por el diálogo.

Nada de esto será fácil, y mucho menos probable teniendo en cuenta la política estadounidense hacia las pandillas o los inmigrantes salvadoreños. El potencial cese de los derechos de residencia en EE.UU. para 195.000 salvadoreños amparados bajo el paraguas del Estatus de Protección Temporal (TPS) amenaza con sobrepasar la capacidad del Estado salvadoreño para recibir a los retornados, de modo similar a la experiencia de finales de los años 90, cuando la deportación masiva de EE.UU. supuso la exportación del fenómeno pandilleril a El Salvador que contribuyó al vertiginoso crecimiento de la MS-13 y su principal rival, Barrio 18. El Salvador no está preparado, ni económica ni institucionalmente, para recibir un influjo de tal magnitud, ni tampoco para hacerse cargo de sus 192.000 menores dependientes con nacionalidad estadounidense, de los cuales muchos estarían en la edad perfecta para ser reclutados o victimizados por las pandillas. En un momento en el que los niveles de violencia siguen siendo extremadamente altos, y en el que ambas partes expresan su agotamiento ante un conflicto imposible de ganar, la llegada de miles de migrantes a una patria asolada por la delincuencia supondría enormes presiones en el país. Para escapar de su violencia perpetua, El Salvador necesita apoyo, no la repetición de los errores del pasado.

Recomendaciones

Para mejorar las políticas públicas de El Salvador en materia de seguridad y evitar una mayor propagación regional de la violencia pandillera y la migración indocumentada.

Al gobierno de El Salvador:

  1. Implementar plenamente los cinco ejes del “Plan El Salvador Seguro”, y equilibrar la inversión entre la aplicación de la ley, el fortalecimiento institucional y la prevención de la violencia.
  2. Aprobar un marco legal para la rehabilitación, con especial énfasis en la reinserción a la sociedad de los expandilleros en colaboración con ONG locales y la iglesia.
  3. Reconocer la existencia del desplazamiento forzado en El Salvador, adoptar el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), y trabajar en coordinación con ONGs locales para implementar mecanismos de protección para las víctimas.
  4. Permitir visitas de organizaciones humanitarias a las cárceles de alta seguridad.
  5. Institucionalizar por orden ejecutiva reuniones mensuales entre el gabinete de seguridad y grupos de derechos humanos para monitorear las supuestas violaciones de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad.
  6. Crear protocolos de coordinación más sólidos entre la Policía Nacional Civil y la Fiscalía General, y fortalecer la unidad de control interno de la PNC para garantizar que los sospechosos de acciones extrajudiciales rindan cuentas.

A los miembros de la Asamblea Legislativa de El Salvador:

  1. Promover los esfuerzos multipartidarios en materia de seguridad y apoyar al Gobierno en la implementación del Plan El Salvador Seguro.
  2. Revisar la distribución de recursos en el poder judicial para garantizar que estén basados en la intensidad de la actividad delictiva en vez que en criterios administrativos.
  3. Estabilizar el financiamiento de la Fiscalía General otorgándole un porcentaje fijo del presupuesto estatal anual, y encargarle la labor de monitorear las denuncias de desapariciones forzadas.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Evitar las deportaciones masivas, y re-designar el Estatus de Protección Temporal (TPS) a El Salvador.
  2. Seguir brindando apoyo financiero a El Salvador para llevar a cabo iniciativas de prevención de la violencia y fortalecimiento institucional poniendo mayor énfasis en la capacitación de las fuerzas de seguridad, en particular en la investigación científica del delito.

A los países e instituciones donantes de El Salvador:

  1. Fomentar la creación de un observatorio independiente para proporcionar información mensual sobre las víctimas de la delincuencia, la expansión de las pandillas y las tasas de homicidio.
  2. Financiar un plan en coordinación con el sector privado para ofrecer capacitación laboral y oportunidades de empleo a los jóvenes deportados que ingresen al país.

Ciudad de Guatemala/Bruselas, 19 de diciembre de 2017

El informe completo

I. Introducción

En enero de 2017, El Salvador celebró el 25 aniversario de la firma de los acuerdos de paz que pusieron fin a una cruenta guerra civil entre 1980 y 1992 que dejó tras de sí un saldo de 70.000 muertos y más de un millón de desplazados. Entre los principales logros de los Acuerdos de paz de Chapultepec que sellaron el fin del conflicto armado estuvieron la creación de una nueva Policía Nacional Civil y la transformación de la antigua guerrilla Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en un partido político. Desde entonces, El Salvador se ha mantenido entre los países con mayor estabilidad política en toda América Latina con dos grandes partidos herederos de los antiguos bandos de la guerra: el partido de izquierda FMLN y el conservador Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Ambos han venido alternándose pacíficamente en el poder desde entonces.

A pesar de los éxitos del proceso de paz, las instituciones políticas y de seguridad que surgieron tras el fin del conflicto han demostrado ser incapaces de responder a un panorama criminal en constante expansión y evolución. Al menos 93.000 homicidios han tenido lugar en El Salvador desde 1993, de los cuales más de la mitad suelen atribuirse a las pandillas. Estas cuentan con 60.000 miembros activos y un colchón social de unas 500.000 personas, que suman en torno a un ocho por ciento de la población total de El Salvador (6,2 millones de habitantes). Su alto número de miembros y penetración social convierte a las pandillas en las mayores organizaciones criminales en Centroamérica. Aunque algunas como la Mara Salvatrucha (MS-13) y las dos facciones de Barrio 18 tienen un alcance a nivel mundial, su presencia y accionar especialmente violento en El Salvador ha degenerado en una crisis de seguridad nacional. A lo largo y ancho del país, las pandillas controlan un número indeterminado de asentamientos informales y periferias urbanas, y se financian principalmente a través de la micro-extorsión.

Desde 2003, los gobiernos tanto del FMLN como de ARENA han basado sus políticas anti-pandillas en la recuperación del control territorial del Estado en las zonas con alta presencia criminal, el encarcelamiento masivo y las operaciones conjuntas de policía y ejército. La estrategia actual de “combate a la delincuencia”, lanzada a principios de 2015 por el presidente Sánchez Cerén del partido de gobierno FMLN, es la última en una larga lista de campañas de persecución del delito. De forma paralela, el actual gobierno también ha hecho especial hincapié en las acciones de prevención de la violencia en algunos municipios. Sin embargo, ninguna de las políticas de seguridad planteadas hasta la fecha ha sido capaz de frenar el crecimiento de las pandillas. En algunos casos, el efecto generado ha sido contraproducente, fomentando el reclutamiento y el poder económico y armado de estos grupos. Entre 2014 y 2016, El Salvador experimentó la mayor escalada de violencia registrada desde 1994, con 11.934 homicidios en 2015 y 2016, un aumento del 53 por ciento comparado con el periodo 2013-2014.

Lejos de disminuir, la inseguridad en El Salvador bien podría intensificarse en el 2018. Entre las amenazas que se ciernen sobre el país centroamericano están el impacto potencialmente devastador de las nuevas políticas migratorias de EE.UU., presiones económicas y financieras, y la posible interferencia de las pandillas en las próximas elecciones locales y legislativas.

El presente informe, el primero de Crisis Group sobre El Salvador, analiza los orígenes de la violencia en el país y las estrategias de seguridad de los últimos 15 años para combatir la creciente amenaza criminal. Los resultados de este estudio son fruto de un análisis combinado de metodología cuantitativa y cualitativa basada en estadísticas oficiales de El Salvador y EE.UU. sobre la violencia y la migración, así como un extenso trabajo de campo. El informe identifica las principales causas del fracaso de las políticas de seguridad en El Salvador y señala posibles oportunidades para encarar una reducción integral y sostenible de las muertes violentas en el país. Para ello, Crisis Group llevó a cabo más de 70 entrevistas con funcionarios gubernamentales de alto nivel, oenegés locales, académicos, trabajadores humanitarios, diplomáticos, expertos en seguridad y víctimas que viven en áreas controladas por pandillas. El trabajo de campo se realizó en las áreas más violentas del país e incluyeron la capital San Salvador y los municipios de San Miguel y Santa Ana.

II. Estado y grupos criminales en El Salvador

Las instituciones de seguridad en El Salvador se caracterizan por tener dos grandes partidos políticos con profundo arraigo social, un sistema judicial marcado por la desigual distribución de recursos, y una policía con creciente respaldo de las fuerzas armadas. La MS-13 y las dos facciones de Barrio 18 son los principales grupos criminales que operan en el país. Su capacidad de infligir altos niveles de violencia e intimidación está directamente relacionada con el aumento del número de desplazados internos, refugiados y solicitantes de asilo en la región.

A. Bipartidismo y políticas públicas en El Salvador

El Salvador tiene un robusto sistema bipartidista dominado por el FMLN y ARENA. Los 14 departamentos y 262 municipios del país dependen en gran medida del gobierno central –controlado por el FMLN desde 2009– para el diseño e implementación de políticas de seguridad. La mayoría de estos poderes son competencia del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, que está a cargo de la policía y el sistema penitenciario. La Asamblea Legislativa –dominada desde 2012 por ARENA– está formada por 84 diputados de cinco partidos, y una comisión parlamentaria específica para los asuntos de seguridad. Los gobiernos locales han ganado importancia en los últimos años respecto a la implementación de iniciativas de prevención de la violencia, aunque su principal labor sigue siendo mantener la base de apoyo social de los partidos en un contexto de campaña electoral constante.

Tanto el FMLN como ARENA se caracterizan por tener un profundo arraigo social y por contar con liderazgos que han permanecido casi intactos durante los últimos 25 años. El FMLN cuenta con unos 30.000 militantes, la mayoría de ellos provenientes de áreas urbanas; ARENA tiene un mayor número de afiliados, 50.000, con una base de apoyo localizada principalmente en municipios rurales. Los dos partidos representan polos sociales e ideológicos opuestos. Mientras que el FMLN sigue empleando una retórica revolucionaria y se alinea con otros movimientos de izquierda en el hemisferio, ARENA fue fundada como un partido anticomunista y cuenta con el apoyo de las élites económicas y empresariales del país. En ambos partidos la toma de decisiones se concentra en manos de un selecto círculo de líderes, la mayoría de los cuales han estado al mando desde 1992.

A pesar de sus claras diferencias ideológicas, los enfoques de los principales partidos en la seguridad son sorprendentemente similares. Entre 1999 y 2009, ARENA basó su estrategia contra el crimen en agilizar los procesos judiciales, el aumento de las detenciones y el encarcelamiento masivo. El FMLN continuó este enfoque punitivo –especialmente a partir del comienzo de su segundo mandato en 2014– con condiciones de detención aún más duras para los pandilleros encarcelados y un mayor rol de los militares en la seguridad pública. Desde que perdió el poder ejecutivo, ARENA ha ejercido una modesta oposición a las decisiones tomadas por el Gabinete de Seguridad, la máxima autoridad en estas cuestiones. Sus miembros más destacados son el vicepresidente Óscar Ortiz, el designado presidencial para el tema de seguridad, el ministro de Justicia y Seguridad Pública Mauricio Rodríguez Landaverde y el director de la Policía Howard Cotto.

Un contado número de iniciativas multipartidarias han visto la luz, mientras que más de 25 intentos de negociación en áreas clave han fracasado.

Sin embargo, la toma de decisiones en materia de seguridad se ha visto menoscabada en los últimos años por una Asamblea dividida y controlada por ARENA, lo que ha llevado al FMLN a hacer concesiones y buscar el apoyo de pequeños partidos. Nuevas fuerzas como Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) se han beneficiado de este bloqueo parlamentario y su líder, Guillermo Gallegos, fue elegido presidente de la Asamblea Legislativa en 2015. En los últimos años, un contado número de iniciativas multipartidarias han visto la luz, mientras que más de 25 intentos de negociación en áreas clave han fracasado. El más reciente fue una misión de la ONU de seis meses que inició en enero de 2017 para conmemorar el 25 aniversario de la firma de los acuerdos de paz, el cual no logró crear espacios de consenso entre los principales partidos. El jefe de misión, el diplomático mexicano Benito Andión, finalizó su mandato en julio de 2017 concluyendo que las “condiciones (para el consenso) no se cumplían en el actual clima político”. La llegada de jóvenes líderes al escenario político nacional y una notable disminución del apoyo popular tanto al FMLN como a ARENA podrían augurar el ocaso del tradicional sistema bipartidista salvadoreño. “Alrededor de un 40 o 50 por ciento de la población salvadoreña no ha decidido todavía a quién votar”, afirma un analista político basado en El Salvador. Los representantes más conocidos de la joven generación política son el alcalde de San Salvador Nayib Bukele –quien fue destituido del FMLN en octubre de 2017 tras una serie de disputas internas– y Johnny Wright Sol, un diputado de ARENA que optó por no presentarse a la reelección en 2018 debido a desacuerdos con la dirigencia del partido. Ambos han anunciado su interés de presentarse como candidatos independientes en las presidenciales de 2019, cuando se pondrá a prueba la fortaleza de los principales partidos.

B. Sistema judicial, fuerzas de seguridad y cárceles

Las instituciones encargadas de investigar y juzgar los delitos en El Salvador son la Fiscalía General de la República, la Policía Nacional Civil y el Poder Judicial. La Fiscalía forma parte del Ministerio Público, y el Tribunal Supremo y sus diferentes cámaras del Poder Judicial. Ambos son instancias independientes, mientras que la Policía Nacional Civil se rige por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública.

La saturación de los tribunales y la escasez crónica de pruebas forenses son desafíos comunes para la mayoría de las instituciones judiciales latinoamericanas, sin embargo en El Salvador la violencia criminal extrema y las detenciones masivas han menoscabado gravemente el funcionamiento de los tribunales en el país. Dado que la distribución de personal judicial se basa puramente en criterios administrativos, los magistrados que trabajan en las áreas más violentas del país procesan hasta diez veces más casos que sus colegas en municipios más tranquilos: “[nuestro trabajo] a veces se parece una maquila”, explica una jueza de San Salvador. Las malas relaciones con la policía también perjudican a la Fiscalía General, lo cual ha llevado recientemente al Fiscal General Douglas Meléndez a exigir su propia fuerza de investigación: “trabajamos con dientes prestados y manos prestadas”, dijo Meléndez en una conferencia de prensa en julio de 2017.

La Policía Nacional Civil de El Salvador se ha visto cada vez más presionada en los últimos años al tener que liderar el combate a la delincuencia a la vez que sufre constantes ataques armados de pandillas. Esta fuerza cuenta con 28.000 agentes, quienes en torno a un 90 por ciento proviene de un estatus socioeconómico humilde y gana sueldo promedio es $424 al mes. La mayoría de los policías están obligados a vivir en áreas controladas por las pandillas, barrios en los que por lo general los alquileres son más bajos, poniéndolos en situación de riesgo tanto a ellos como a sus familias. Algunos agentes de campo aseguran sentirse solos y presentan signos de inestabilidad emocional dentro y fuera del horario laboral. “Al salir del trabajo, cuando nos convertimos en ciudadanos normales, somos vulnerables (…) esta semana me mataron a un compañero cuando estaba de servicio”, asegura un agente en la frontera entre El Salvador y Guatemala. Entre el 1 de enero y el 6 de diciembre de 2017, las pandillas asesinaron supuestamente a 45 agentes.

“El aumento de la amenaza criminal ha ido empujando a la policía hacia métodos basados
en las redadas en comunidades con alta
presencia de pandillas y la confrontación
armada contra estos grupos.”

Concebida en los acuerdos de paz como una institución orientada hacia la comunidad, el aumento de la amenaza criminal ha ido empujando a la policía hacia métodos basados en las redadas en comunidades con alta presencia de pandillas y la confrontación armada contra estos grupos. Los enfrentamientos entre ambos aumentaron de 256 en 2014 a 676 en 2015, dejando un saldo de 83 agentes y 359 supuestos delincuentes muertos. Los grupos de derechos humanos afirman que este aumento oculta una ola de ejecuciones extrajudiciales, y presentaron las cifras ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en septiembre de 2017. Las autoridades gubernamentales reconocieron que podría haber algunos excesos o mal proceder, pero recalcaron que se trata de “una decisión personal [de los agentes], no de una política del Estado“. No obstante, varios medios han publicado investigaciones en profundidad sobre supuestas masacres de presuntos pandilleros, abusos sexuales de menores y extorsión. Si bien la policía monitorea los supuestos abusos y las altas autoridades de seguridad se reúnen cada mes con representantes de derechos humanos para discutir los casos más relevantes, varias oenegés han denunciado la falta de rendición de cuentas por parte de los agentes sospechados de cometer abusos.

La presión policial ha llevado a un mayor involucramiento de los militares en los asuntos de seguridad pública, convirtiendo su participación en una estrategia semipermanente. El ejército salvadoreño es la institución nacional con mejor índice de aprobación pública, y en 2014 contaba con unos 24.800 miembros activos. Aunque el Ejército asume su papel como una medida temporal limitada a seguir órdenes policiales, algunos altos funcionarios del Ministerio de Defensa consideran que la participación militar se ha convertido en un procedimiento habitual habida cuenta de la transformación del fenómeno de las pandillas: “operamos en una zona gris (…) el problema de la delincuencia en este país ha pasado de ser una cuestión de seguridad pública a una de seguridad nacional”.

La falta de mecanismos eficaces de control interno en las instituciones judiciales y de seguridad salvadoreñas perjudican su reputación, aunque a nivel de percepción pública no están entre las más corruptas de América Latina. Según un reciente estudio de Transparencia Internacional, en 2017 un 31 por ciento de los salvadoreños aseguraron haber pagado un soborno para acceder a los servicios públicos, una cifra inferior a otros países de la región como México (51) o Panamá (38). En la mayoría de los casos, la rendición de cuentas depende de la rectitud personal y voluntad política de los altos funcionarios, quienes son elegidos por voto mayoritario de la Asamblea Legislativa. El caso del ex fiscal general Luis Martínez, detenido por su sucesor Douglas Meléndez, ilustra los supuestos abusos del poder estatal. Martínez fue encarcelado en agosto de 2016, acusado de encubrimiento, fraude procesal y omisión de investigación durante su mandato, aunque él niega las acusaciones y hasta el momento no ha sido condenado por ningún delito.

Al final del proceso penal salvadoreño se encuentra un sistema penitenciario que está entre los más sobrepoblados del mundo. Catorce cárceles albergan a unos 39.000 reclusos, de los cuales 26.000 han sido condenados y 13.000 se encuentran en prisión preventiva. Esto incluye a presos detenidos en calabozos policiales, algunos convertidos en cárceles provisionales por falta de espacio. Unos 600 agentes y guardias penitenciarios vigilan a la población penitenciaria, muy por debajo de la proporción ideal entre funcionarios públicos y presos. Varias cárceles se encuentran en estado de emergencia desde principios de 2016, cuando el gobierno impuso “medidas extraordinarias” de detención para pandilleros. La Procuraduría para los Derechos Humanos de El Salvador, así como varias onegés han denunciado “violaciones sistemáticas de los derechos humanos” en las cárceles bajo las nuevas medidas. Un agente penitenciario describió de la siguiente manera el sexto sector de la cárcel de Zacatecoluca, donde se encuentran detenidos los líderes de las principales pandillas: “de ese lugar uno sale loco o muerto (…) es para morirse de miedo”.

C. Violencia de pandillas y tasas de homicidio

La violencia de pandillas es un fenómeno transnacional arraigado en los países del Triángulo Norte de Centroamérica. Los grupos más grandes y violentos son la MS-13 y las dos facciones de la pandilla Barrio 18, la 18 Sureños y 18 Revolucionarios. El origen de estos grupos, así como la larga historia de rivalidad entre ellos, se remonta a las comunidades de migrantes centroamericanos en California de los años 80. Tras las deportaciones masivas de EE.UU. a finales de los 90, las pandillas salvadoreñas adoptaron la cultura e identidad de las pandillas provenientes de EE.UU, y lideraron la expansión de la MS-13 y la Barrio 18 a principios de la década del 2000. Las principales pandillas tienen una presencia mundial de alrededor de 140.000 miembros, de los cuales 40.000 viven en EE.UU. y 100.000 están repartidos en El Salvador, Honduras, Guatemala, México e Italia.

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Figura 1: Tasas de homicidio en El Salvador 1995-2017. Policía Nacional Civil de El Salvador, PNUD y el Banco Mundial

1. El problema excepcional de la violencia de pandillas en El Salvador

La magnitud del poder de las pandillas en El Salvador, a la luz de la cantidad de población vinculada con estos grupos, su presencia territorial y capacidad armada, no tiene precedentes en ningún otro lugar del mundo. El país tiene el mayor número de pandilleros activos de la región, en torno a unos 60.000 que supera a los aproximadamente 52.000 agentes policiales y militares salvadoreños. El colchón social de las pandillas asciende a 500.000 personas –casi el 8 por ciento de la población total– incluidos los simpatizantes y los miembros ‘calmados’, que es como se denomina en el léxico de pandillas a quienes se han retirado de las actividades criminales.

El perfil de un pandillero en El Salvador es un joven de unos 25 años, nacido en el seno de una familia de bajos recursos, a menudo rota, que se unió a la pandilla a los quince años. Según una encuesta realizada en marzo de 2017 a 1.000 pandilleros encarcelados, la mayoría de los miembros vienen de barrios marginales, y el 70 por ciento vive con menos de $250 al mes. El mismo estudio sugirió que alrededor del 94 por ciento no tiene estudios secundarios; más del 80 por ciento nunca ha tenido empleo formal; y más de la mitad proviene de familias desestructuradas.

La relación entre actividad criminal y presencia territorial es tal vez la característica más singular del fenómeno de las pandillas en El Salvador. Los ingresos de las pandillas provienen de la extorsión, y en menor medida del narcomenudeo. Pandillas como la MS-13 obtienen hasta $31,2 millones al año de la extorsión del 70 por ciento de todos los negocios en los territorios en los que están presentes, que se estiman en 247 de los 262 municipios del país. La mayoría de sus víctimas son pequeños y medianos empresarios, comerciantes informales y transportistas. Al contrario que sus pares en Honduras, las pandillas salvadoreñas no están directamente involucrados en el del negocio del narcotráfico, sino que tienen una relación contractual con algunos grupos transportistas que los emplean esporádicamente para algunas operaciones.

La respuesta del Estado salvadoreño a la amenaza de las pandillas ha desencadenado grandes transformaciones dentro de estas organizaciones. Tras la detención de 4.000 pandilleros entre 2004 y 2008 –y su segregación por grupos rivales para evitar los enfrentamientos violentos– los líderes pandilleros comenzaron a centralizar sus operaciones y a comportarse más como estructuras criminales tradicionales. Según Jeannette Aguilar, académica salvadoreña: “el aumento de la población penitenciaria que propiciaron los planes antipandillas (…) han generado las condiciones para que las pandillas hayan encontrado en la cárcel el nicho apropiado para su formalización e institucionalización, convirtiendo a los penales en sus nuevos espacios de control territorial”. Las políticas de seguridad de El Salvador en la década del 2000, basadas en el encarcelamiento masivo de presuntos pandilleros, también ayudaron a las pandillas a diversificar sus actividades delictivas, incluida la extorsión, mejorando los canales de comunicación y desalentando los tatuajes para evitar ser identificados por la policía.

Un intento fallido liderado por el Estado para establecer un diálogo indirecto con los líderes pandilleros entre 2012 y 2013 desencadenó la transformación más reciente de las pandillas salvadoreñas. El colapso de la tregua llevó a la “anarquía” dentro de las células barriales o clicas de las pandillas después de que los líderes fueron aislados en cárceles de máxima seguridad tras la implementación de las “medidas extraordinarias” a mediados de 2016. Según varias fuentes, las pandillas han intensificado la violencia contra los funcionarios públicos y han expandido su presencia hacia las áreas rurales. Varias investigaciones de medios locales y testimonios recogidos por la Fiscalía General sugieren que en el periodo previo a las elecciones presidenciales de 2014, los jefes políticos de ARENA y el FMLN presuntamente pagaron $350.000 a las pandillas a cambio de votos en territorios bajo su control.

“Muchos oficiales confirman en privado que la comunicación con las pandillas es inevitable.”

De ser cierto, el supuesto acuerdo –negado por ambas partidos– apuntaría al extraordinario poder de las pandillas para influenciar los procesos electorales y amenazar a los candidatos. Algunas autoridades locales temen que los vínculos entre pandillas y partidos puedan incidir en los próximos comicios. Muchos oficiales confirman en privado que la comunicación con las pandillas es inevitable: “Seamos sinceros: todos y cada uno de los partidos de este país hablan con las pandillas. ¿Cómo no van a hacerlo, si tienen que organizar mítines políticos en sus territorios?” dijo un veterano funcionario del gobierno.

Si bien hoy en día las pandillas parecen más peligrosas que nunca, hay indicios de que un considerable número de miembros estarían dispuestos a dejar las armas. En enero de 2017, las pandillas publicaron un comunicado conjunto una semana antes del 25 aniversario de los acuerdos de paz de 1992 en el que solicitaban al gobierno un nuevo proceso de diálogo, ofreciendo su propia desarticulación. Según la encuesta mencionada anteriormente, casi el 70 por ciento de los pandilleros encarcelados manifestaron tener intenciones de abandonar el grupo. Los autores dijeron que los encuestados frecuentemente adujeron motivos personales, como ser padres, sobrevivir a un ataque o el efecto del asesinato de un amigo o familiar.

2. Más allá de las tasas de homicidio

Con 102,9 homicidios por cada 100.000 personas, El Salvador se convirtió en 2015 en el país con mayor tasa de homicidios del mundo. El pico de homicidios en los últimos años incluye un aumento en los asesinatos en masa y los feminicidios. Según un estudio realizado en 2013 por Fundaungo, un centro de investigación local, más de la mitad de las personas asesinadas entre 2009 y 2012 tenían entre 15 y 34 años; en torno al 80 por ciento de las víctimas eran varones; el 70 por ciento de los asesinatos fueron efectuados con armas de fuego; y casi el 40 por ciento tuvo lugar en espacios públicos.

No está claro cuántos de estos homicidios pueden atribuirse a la violencia de pandillas. Pero para 2012 hubo nuevos indicios del papel predominante de estos grupos en la cifra total de homicidios. Durante los primeros meses de negociación con las pandillas, los asesinatos disminuyeron en un 40 por ciento. Este repentino descenso sugiere que para 2012 los líderes pandilleros tenían suficiente poder sobre las clicas para reducir drásticamente los asesinatos a nivel nacional. Las desapariciones también se han convertido en una grave preocupación, aunque ninguna institución pública en El Salvador realiza un seguimiento de estos casos: entre 2010 y 2016, la Fiscalía General recibió 23.000 denuncias de desapariciones, y la policía 11.252.

D. Violencia criminal y migración

La crisis humanitaria en Centroamérica es una realidad que también afecta a otros países como EE.UU. y México. El número de refugiados y solicitantes de asilo de los tres países del Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) se ha multiplicado casi por diez desde 2011, según la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR). En 2016, ACNUR estimó que había 164.000 refugiados y solicitantes de asilo de Guatemala, Honduras y El Salvador combinados, así como 450.000 cruces irregulares desde estos países a México. Desde 2015, México y Costa Rica han experimentado un marcado aumento de las solicitudes de asilo de migrantes del Triángulo Norte. Si bien la migración en Centroamérica históricamente ha estado ligada a la búsqueda de oportunidades económicas, el reciente pico de migración indocumentada se debe en gran medida a la huida de la violencia criminal. Según una encuesta realizada en mayo de 2017 por Médicos Sin Fronteras (MSF), casi el 40 por ciento de los solicitantes de asilo en México procedentes del Triángulo Norte mencionaron ataques directos por parte de grupos criminales como un motivo de su huida.

El alcance de la emergencia humanitaria en El Salvador es difícil de medir dada la falta de cifras oficiales sobre el número de desplazados internos, lo cual refleja la negativa del gobierno de reconocer este fenómeno pese a que la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría de DDHH lo han reconocido oficialmente. Si bien muchos factores explican este fenómeno, el elevado costo político que supondría asumir un fracaso de la política gubernamental para contener la violencia figura entre los más relevantes. Los grupos de derechos humanos insisten que la actitud del Estado niega atención a las víctimas de este fenómeno mientras que las ONG están obligadas a establecer mecanismos de protección ad hoc. Algunos funcionarios del gobierno también lamentan la falta de reconocimiento oficial de esta cuestión al mismo tiempo afirman que los continuos esfuerzos de la policía para proteger a las víctimas tampoco se valoran.

III. Deportación y pandillas: la expansión de la inseguridad

Las políticas migratorias de EE.UU. en los años 90 pasaron factura a El Salvador. Entre 1998 y 2014, las autoridades estadounidenses deportaron a casi 300.000 inmigrantes con antecedentes penales a Centroamérica. En El Salvador, las deportaciones entre 1996 y 2002 llevaron de vuelta a su tierra natal a miles de pandilleros que habían huido durante la guerra. Si bien el propósito de las políticas de EE.UU. en aquel momento eran frenar la actividad delictiva desmantelando las pandillas de Los Ángeles, el efecto a largo plazo fue un aumento de la violencia en toda Centroamérica y en especial en El Salvador. Si se comparan las cifras de deportaciones de EE.UU. y los datos de homicidios de la policía de El Salvador, es posible apreciar el aumento de los asesinatos que siguieron a las deportaciones masivas, especialmente en áreas con mayor presencia de pandillas. Esta fuerte correlación entre las deportaciones de EE.UU. y las tasas de homicidio en el país receptor sugiere algún tipo de relación causal entre ambos (véase la figura 2 para las tendencias en tasas de homicidio y deportaciones por motivos penales).

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Figura 2: Tasas de homicidio en municipios con alta y baja presencia de pandillas y deportaciones anuales por motivos penales desde EE.UU. Policía Nacional Civil de El Salvador y Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU.

Las autoridades salvadoreñas temen ahora una nueva ola de deportaciones masivas. Las acciones y retórica iniciales de la administración del presidente Trump sugieren que su visión de la migración centroamericana no está asociada a una huida de la inseguridad, sino más bien a un aumento de violencia en EE.UU. por lo que son los ciudadanos estadounidenses, y no los migrantes, a quienes hay que proteger. El control migratorio y las duras medidas anti-pandillas, sobre todo contra la MS-13, han pasado a ser asuntos de vital importancia. De hecho, las pandillas salvadoreñas han recibido una atención sin precedentes por parte de altos funcionarios estadounidenses como el fiscal general de Jeff Sessions, quien visitó El Salvador a finales de julio. Un dato revelador es que durante los primeros meses del mandato de Trump las detenciones de migrantes indocumentados aumentaron en un 38 por ciento, mientras que la administración comenzó a desmantelar programas de protección de menores, como el Programa de Refugiados Menores Centroamericanos (CAM) y el Programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA).
La decisión más crítica para El Salvador es ahora el posible cese en marzo de 2018 del Estatus de Protección Temporal (TPS) para 195.000 de sus ciudadanos que viven en EE.UU., ninguno de los cuales puede ser considerado delincuente, ya que se han registrado a las autoridades regularmente durante más de quince años y no se ha demostrado que hayan violado las leyes estadounidenses. Más del 80 por ciento tienen empleo. Sin embargo, según el Departamento de Seguridad Nacional, los centroamericanos “ya no necesitan ser protegidos de la deportación”.

La renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y los estrechos lazos entre El Salvador y Venezuela han complicado la búsqueda de aliados regionales del país frente a una administración estadounidense hostil. Junto con sus vecinos del Triángulo Norte, El Salvador se ha convertido en una importante moneda de cambio en las negociaciones del TLCAN, ya que México busca ganarse las simpatías y el apoyo de Washington ofreciéndose como estado tapón capaz de controlar la migración indocumentada a lo largo de su frontera sur e impulsar el desarrollo económico en Centroamérica. Las relaciones del FMLN con el partido de gobierno venezolano, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), también ha agrupado a El Salvador entre los pocos países Latinoamericanos que todavía apoyan a Caracas

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IV. La evolución de las políticas de seguridad

Las estrategias de seguridad basadas en detenciones masivas y las operaciones conjuntas entre policía y fuerzas armadas han sido el denominador común de las políticas anti-pandillas a lo largo de los últimos quince años. El Estado no ha sabido encontrar una respuesta flexible a una problemática criminal cambiante en la que los grupos criminales que han sabido reestructurarse y mutar a lo largo del tiempo.

A. Mano dura

Entre 1992 y 1999, los gobiernos de ARENA de Alfredo Cristiani y Armando Calderón Sol buscaron consolidar los acuerdos de paz. Con apoyo de la ONU, llevaron a cabo históricas reformas en materia de seguridad, como la creación de una nueva fuerza policial civil, la separación del servicio de inteligencia de las fuerzas armadas, el establecimiento de la figura de un procurador de los derechos humanos e importantes cambios en el mandato y el tamaño de las fuerzas armadas. Estas rápidas transformaciones, junto con un repentino pico de violencia durante el posconflicto, dificultaron la respuesta del Estado a una violencia criminal sin precedentes a principios de los 90, con 131 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1994.

Tras un descenso sostenido de los homicidios a lo largo de los siguientes años, las deportaciones de EE.UU. parecen haber contribuido a la rápida expansión de las pandillas a finales de los 90. El presidente Francisco Flores (1999-2004), también de ARENA, lanzó los primeros planes anti-pandillas en El Salvador en 2003, a través del Plan Mano Dura y el proyecto de Ley Antipandillas. Ambos planes fueron anunciados ocho meses antes de las elecciones presidenciales de 2004, lo que para muchos observadores sugirió que se trataba en esencia de estrategias meramente electorales. El Plan Mano Dura fue lanzado en octubre de 2003, e incluyó operaciones policiales y militares conocidas como fuerzas de tarea conjunta. El Proyecto de Ley Antipandillas, aprobado en diciembre de 2003, proporcionó un marco legal temporal para el plan, criminalizando la pertenencia a las pandillas y permitiendo la detención de sospechosos menores de edad.

ARENA volvió a ganar las elecciones en 2004, y el presidente Antonio Saca (2004-2009) lanzó el Plan Súper Mano Dura, continuando con el enfoque de su predecesor a la vez que incorporaba planes de prevención y rehabilitación. Sus dos iniciativas –Mano Amiga y Mano Extendida– identificaban comunidades prioritarias y se dirigían a jóvenes en situación de riesgo y pandilleros encarcelados. Sin embargo, la falta de inversión, las demoras en la implementación y el bajo número de participantes minimizaron su potencial impacto.

El continuo aumento de la violencia llevó al presidente Saca a relanzar sus esfuerzos anti-pandillas centrados en fortalecer la presencia policial en los epicentros de violencia y desmantelar las redes de extorsión, para entonces una importante fuente de ingresos para las pandillas. Pero el elevado número de capturas –30.934 en dos años– no derivó necesariamente en más condenas. Alrededor del 84 por ciento de los detenidos fueron liberados por los jueces salvadoreños debido a la falta de pruebas de su afiliación a pandillas, así como incoherencias jurídicas entre las leyes anti-pandillas y la legislación existente sobre menores.

B. La tregua

El ex presentador de televisión y abanderado del FMLN Mauricio Funes ganó las elecciones presidenciales en 2009 y puso en marcha campañas paralelas de prevención y represión de la delincuencia. El gobierno de Funes lanzó las primeras estrategias nacionales de prevención de violencia entre 2010 y 2013 que buscaban reducir los efectos de la criminalidad mediante acciones dirigidas al público en general, las personas en situación de riesgo y los presos. No obstante, las estrategias demostraron no ser más que declaraciones de buenas intenciones . La administración de Funes intensificó las operaciones conjuntas policiales y militares y simultáneamente aprobó la Ley de Proscripción de Pandillas en septiembre de 2010.

Con el número de muertes violentas nuevamente alcanzando máximos históricos – 4.354 personas fueron asesinadas en 2011 – Funes y su gabinete de seguridad cambiaron de rumbo, iniciando un diálogo indirecto con los líderes pandilleros para reducir los asesinatos a cambio de mejores condiciones en las cárceles. El proceso, conocido como la “tregua de pandillas”, fue en esencia un acuerdo de cese al fuego entre las principales pandillas que comenzó en marzo de 2012, después de que el gobierno transfiriera a algunos de sus líderes de cárceles de máxima seguridad a instalaciones menos restrictivas. El ex ministro de Justicia y Seguridad Pública, el general Mungía Payés, uno de los mayores defensores del proceso, nombró a Fabio Colindres, jefe del obispado castrense, y al ex combatiente del FMLN Raúl Mijango como mediadores, lo que resultó en reuniones frecuentes con pandilleros y una drástica reducción de las tasas de homicidio.

Sin embargo, la falta de apoyo público y político contribuyó al fin de la tregua de facto. El FMLN y ARENA se distanciaron de las negociaciones, y se mostraron escépticos en cuanto a su impacto sobre los homicidios, al igual que la mayoría de los salvadoreños. Ni siquiera el presidente Funes admitió públicamente que la tregua era una política oficial del Estado. La tregua comenzó a desmoronarse en 2013, después de que la Corte Suprema declarara inconstitucional que un oficial militar estuviera a cargo de la fuerza policial civil, y Munguía Payés volvió a su antiguo puesto como ministro de Defensa. Su sucesor, Ricardo Perdomo, declaró en su primera semana en funciones que el gobierno no estaba participando en un diálogo con las pandillas . Hacia el final de este proceso, en la segunda mitad de 2013, los asesinatos se dispararon de nuevo, mientras que la extorsión y el reclutamiento por parte de las pandillas, que habían permanecido estables durante la tregua, aumentaron posteriormente.

C. Nuevas medidas

Sánchez Cerén, también del FMLN, ganó la presidencia por un estrecho margen en 2014 y el inicio de su mandato estuvo marcado por el deterioro de la seguridad. A principios de 2015, su administración creó fuerzas conjuntas militares y policiales de reacción rápida y aprobó las llamadas “medidas extraordinarias” en marzo de 2016. El gobierno también ha buscado combatir las finanzas de las pandillas en el marco de la Operación Jaque en julio de 2017 y la Operación Tecana en septiembre de 2017.

Si bien las políticas de seguridad de Cerén se han centrado en la persecución del delito, las iniciativas de prevención de violencia también han logrado ciertos avances bajo el Plan El Salvador Seguro. La implementación se da en varias fases, comenzando con los municipios afectados por mayores niveles de violencia. Con un costo de unos $200 millones al año, el plan está financiado con fondos de cooperación internacional y un impuesto reservado para este propósito aprobado en noviembre de 2015. De los $93 millones recaudados a través de estos impuestos especiales en 2017, alrededor del 70 por ciento se destinó a financiar la policía y las fuerzas armadas.

Los méritos de la nueva estrategia han sido cuestionados, así como las presuntas violaciones de derechos humanos que se han dado en los últimos dos años. El total de homicidios disminuyó en un 20 por ciento de 2015 a 2016, y funcionarios del gobierno estimaban otro descenso del 27 por ciento para fines de 2017 . Sin embargo, no se ha mantenido la reducción prevista, y el público en general no ha notado un descenso significativo de la violencia . En la segunda mitad de 2017 se observó un aumento de la violencia, incluidos 887 asesinatos entre septiembre y octubre de 2017 . En una impactante declaración, un alto funcionario del gobierno dijo que las autoridades estaban “librando una guerra que no se puede ganar” .

V. Retos críticos de las políticas de seguridad

Durante los últimos quince años, las políticas de seguridad de El Salvador han luchado por contener el auge de las pandillas creando una enorme presión en las instituciones del país. La falta de inversión y personal adecuado en proyectos de prevención ha menoscabado estas iniciativas, con lo que la responsabilidad ha recaído en una labor policial más agresiva. Los residentes de áreas controladas por las pandillas – especialmente las mujeres y los niños – pagan el precio más elevado como resultado de la actual escalada de violencia.

A. Políticas públicas y debilidad institucional

La Policía Nacional Civil, que lidera la implementación de las políticas antipandillas, se ha visto profundamente afectada tanto por el aumento de violencia pandillera como por las políticas elegidas para hacerle frente. Los agentes afirman que la policía se ha convertido en la institución preferida para liderar la lucha contra la delincuencia, una labor que no puede llevar a cabo sin el apoyo de otras instituciones del gobierno. La respuesta del Estado al aumento de los supuestos asesinatos selectivos y los enfrentamientos armados con las pandillas en los últimos años se ha centrado en pequeños aumentos salariales, mientras que el apoyo que tanto necesitan las familias de los agentes fallecidos y los mecanismos permanentes de protección han brillado por su ausencia, debido principalmente a limitaciones financieras más que a la falta de voluntad política . Las acusaciones de acciones extrajudiciales por parte de la policía también han recibido escasa atención. Si bien la policía tiene una unidad de control interno relativamente eficaz, no cuenta con el personal necesario para procesar el creciente número de presuntos delitos extrajudiciales cometidos por agentes.

En un contexto de debilidad institucional genérica, las fuerzas armadas, que aún cuentan con un amplio apoyo público, siguen siendo la opción preferida para combatir la violencia pandillera. Sin embargo, el apoyo militar a los esfuerzos policiales se ha expandido sin un marco legal que determine el rol específico de los militares en la seguridad pública. Según la Constitución de El Salvador, su papel se limita estrictamente a las amenazas exteriores, un reflejo de la desmilitarización de la seguridad pública que fue uno de los pilares de los acuerdos de paz. El uso de decretos ejecutivos para normalizar su papel a lo largo de la última década ha dejado a esta institución en un limbo jurídico.

Los esfuerzos por enjuiciar a los presuntos delincuentes se ven limitados por la falta de una legislación sólida capaz de combatir la violencia pandillera con pruebas forenses para juzgar a los culpables. La Ley Antipandillas (2003) y su sucesora en 2004 incluían una amplia gama de rasgos que podrían emplearse para determinar la pertenencia a una “asociación ilícita”. Durante los siguientes años, fiscales y policías aplicaron la ley y detuvieron a 30.934 presuntos pandilleros, de los tribunales solo enviaron a prisión a alrededor del 15 por ciento. La legislación actual no ha alterado esta tendencia: según un juez del circuito penal, las pruebas presentadas ante los tribunales a menudo siguen siendo sumamente circunstanciales.

B. La prevención de la violencia y sus límites

Como ilustran los datos sobre el gasto público de El Salvador en materia de seguridad, el Estado invierte relativamente poco en la prevención. De 2008 a 2014, el presupuesto anual para la justicia y la seguridad ascendió en $120,2 millones al año, hasta alcanzar los $775 millones anuales, equivalente al 3 por ciento del PIB en 2014. Alrededor del 44 por ciento del presupuesto de seguridad para 2011 se invirtió en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, el 31 por ciento en el Poder Judicial, y tan solo el 1 por ciento en prevención . La actual asignación de fondos es similar: si bien el gobierno se ha comprometido a invertir más de dos tercios de los impuestos especiales de seguridad en prevención, en realidad asigna menos del 40 por ciento.

Si bien todos los gobiernos recientes han admitido que se necesita un enfoque integral hacia el combate contra las pandillas y sus causas subyacentes, las estrategias preventivas han tendido a tener más protagonismo sobre el papel que en la práctica. El sistema bipartidista altamente competitivo de El Salvador conduce a los responsables de formular políticas hacia medidas electoralmente atractivas, en lugar de aquellas que abordan las múltiples causas del fenómeno de las pandillas. La fatiga pública, la violencia crónica y las demandas de castigo favorecen estos enfoques coercitivos

. Un asesor de seguridad el FMLN identificó de esta manera la falta de voluntad política y la indignación pública como las principales dificultades a la hora de promover medidas de seguridad alternativas: “la gente se enamora de la represión”.

Las autoridades tienden a evitar los riesgos
políticos e incertidumbres de la lucha contra la delincuencia y sus causas otorgando a las
fuerzas de seguridad facultades discrecionales para hacer  frente al problema.

Los funcionarios de seguridad mantienen que los planes de prevención “son los aspectos más importantes” de las políticas contra la delincuencia, pero temen que no produzcan resultados rápidos y tangibles. También les preocupa que estos resultados no puedan traducirse fácilmente en apoyo electoral o atraer financiamiento sostenible. En este sentido, los desafíos que enfrenta el gobierno salvadoreño no son únicos y afectan a otros países latinoamericanos con altos niveles de delincuencia. Las autoridades tienden a evitar los riesgos políticos e incertidumbres de la lucha contra la delincuencia y sus causas otorgando a las fuerzas de seguridad facultades discrecionales para hacer frente al problema.

En un contexto de inseguridad crónica, los expertos en delincuencia también cuestionan si las iniciativas de prevención de la violencia pueden tener un impacto notable. El responsable de una ONG dijo, “la desintegración [social] en [El Salvador] es tal que los programas [de prevención] son insuficientes (…) [los tomadores de decisiones] miran para el otro lado cuando les explicas que esta dualidad represión-prevención no funciona”. Tanto miembros de ARENA como del FMLN se refirieron a que las medidas represivas en curso menoscaban las políticas alternativas, y algunos afirmaron que “en este contexto, [la prevención] no funciona”.

El tibio apoyo generado por las iniciativas de prevención también explica el limitado impacto que ha tenido hasta ahora el plan “El Salvador Seguro” en algunos aspectos. Si bien las autoridades gubernamentales afirman que en los municipios a los que se ha dado prioridad se ha observado una reducción de hasta el 60 por ciento de los homicidios, estadísticamente las tasas de homicidio en los municipios destinatarios del plan han permanecido a niveles bastante similares a los de otras localidades desde diciembre de 2015, cuando se puso en marcha el plan por primera vez. Esto se ilustra en la figura 3 a continuación, que muestra patrones similares tanto en los municipios prioritarios bajo el Plan El Salvador Seguro como en los municipios no prioritarios.

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Figura 3: Tasas de homicidio en municipios priorizados bajo el Plan El Salvador Seguro comparadas con las tasas de homicidio en municipios no priorizados. Policía Nacional Civil de El Salvador

C. Falta de oportunidades laborales y pobreza creciente

El pobre desempeño económico y el deterioro de las condiciones fiscales de El Salvador han impedido la creación de empleo para los jóvenes en las áreas marginadas. Según el FMI, el crecimiento del país –en promedio del 1,9 por ciento entre 2010 y 2016– fue uno de los más lentos de la región centroamericana, una realidad que atribuyó a “la delincuencia, la emigración, el sesgo hacia el consumo, y los escasos ahorros”. El actual déficit presupuestario está en torno al 3 por ciento del PIB, y se espera que la deuda externa alcance el 61 por ciento del PIB para fines de 2017. Alrededor del 25 por ciento de los salvadoreños de 15 a 24 años ni estudian ni trabajan.

Si bien los jóvenes desempleados son más vulnerables al reclutamiento por parte de las pandillas, hay pocas políticas públicas dirigidas a promover la formación y generar empleo para los jóvenes. Según un estudio de 2017 de la Universidad Internacional de Florida, tan solo el 36 por ciento de los pandilleros entrevistados habían recibido alguna capacitación profesional. De los que sí la recibieron, casi el 70 por ciento recibieron formación en trabajos manuales. Las aspiraciones profesionales de los pandilleros, no obstante, son considerablemente más elevadas; más del 40 por ciento desea ejercer una profesión o convertirse en empresario.

El Salvador también sufre niveles persistentemente elevados de pobreza que aumentaron entre 2014 y 2015, principalmente en las áreas urbanas. Esto ha dificultado aún más la implementación de programas de prevención, ya que los funcionarios tienden a observar que las demandas expresadas por los residentes de comunidades marginadas se centran más en las necesidades básicas o los alimentos que en la mejora de los espacios públicos o las instalaciones comunitarias. “Llegué a una comunidad prioritaria a la que acudí a dar una charla sobre la consolidación de la paz, y me di cuenta de lo lejos que estábamos de la realidad cuando la gente me dijo que ni siquiera tenía agua potable”, explicó un funcionario del municipio de San Miguel a cargo de la implementación del Plan El Salvador Seguro.

D. El tejido social de El Salvador: causas de raíz desatendidas

La falla más importante de las políticas de seguridad es que no han abordado las condiciones de vida en las comunidades controladas por las pandillas. La anomia social, la victimización de los jóvenes y las mujeres, y un clima de temor y ansiedad constante ayudan a explicar la resiliencia de las pandillas y por qué las políticas bienintencionadas no logran incidir en la realidad sobre el terreno.

1. El control de las pandillas y los lazos comunitarios

Existe un consenso entre las más altas autoridades de seguridad en El Salvador en torno a la necesidad de restablecer el control territorial del Estado como preludio a la mejora de la seguridad. En algunas áreas, las pandillas han acumulado tanto poder que se han convertido en custodios de facto de estas localidades, cortando carreteras, supervisando la vida cotidiana e imponiendo su propia ley. “Las pandillas no le robaron el territorio al Estado, simplemente lo ocuparon cuando estaba vacío [tras el conflicto armado]”, explica un experto en pandillas.

Al mismo tiempo, el vigilantismo se convertido en una amenaza habitual, en especial en aquellas zonas en las que las pandillas tienen una gran presencia. Estas patrullas están formadas por civiles, algunos de ellos veteranos de guerra, que buscan evitar el ingreso de pandilleros en su territorio. Ninguna política pública en los últimos quince años ha procurado poner límites a estos grupos ni reducir los daños que pudieran causar. El vigilantismo incluso ha sido alentado por legisladores como el presidente de la Asamblea Legislativa Guillermo Gallegos, quien ha admitido financiar algunos de estos grupos. Espantosas imágenes de supuestos delincuentes asesinados aparecen regularmente en las redes sociales atribuidas a estos grupos, cuyos seguidores “celebran la eliminación de pandilleros” .

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Figura 4: Presencia guerrillera en 1982 y tasas de homicidio promedio 2003-2016. Policía Nacional Civil de El Salvador; mapa histórico del PJ Mode de la Universidad de Cornell “Colección de Cartografía Persuasiva” que indica las áreas bajo control de la guerrilla del FMLN en 1982.

En general, las áreas con fuertes lazos sociales y comunitarios han experimentado una expansión mucho menor de las pandillas. Si bien no existen estudios empíricos que demuestren este vínculo de forma decisiva, el mapa de la figura 4 sugiere una correlación significativa. Tomando la fuerza de la insurgencia durante la guerra civil como un indicador de cohesión social (dado que las guerrillas dependen de los lazos comunitarios fuertes y la movilización colectiva), el mapa muestra que, en 2015, en aquellos municipios en los que la insurgencia tenía fuerza hubo relativamente pocos homicidios en comparación con aquellos distritos en los que la insurgencia era débil.

Estudios anteriores han señalado cómo la falta de lazos comunitarios sustenta la expansión del control de las pandillas en partes de Centroamérica, y cómo la presencia de estos grupos procedió a menoscabar aún más la cohesión social. Si bien las comunidades organizadas han logrado limitar el impacto de la violencia pandillera en sus municipios, una encuesta realizada en 2007 en todo el Triángulo Norte halló que el 88 por ciento de los salvadoreños entrevistados en áreas afectadas por las pandillas afirmó que no colaboraban con sus vecinos para lidiar con los problemas de la delincuencia en su comunidad. La encuesta demostró que, por el contrario, los entrevistados en El Salvador y otros países de la región habían optado por cambiar sus rutinas diarias, por ejemplo evitando caminar solos, o comprando un arma. Algunos individuos que vivían en áreas controladas por las pandillas también mencionaron los límites a la libre circulación impuestos por estos grupos como un factor decisivo en el deterioro de la vida comunitaria.

2. Las víctimas: mujeres, niños y adolescentes

Los jóvenes son las principales víctimas de la inseguridad del país, ya que son blanco por un lado de las fuerzas de seguridad del Estado, y por el otro de las pandillas. Los primeros planes de mano dura en 2003-4 se dirigieron a jóvenes sospechosos de participar en actividades delictivas, a pesar de las advertencias del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas de que estas nuevas normas eran demasiado duras con los menores.

La falta de inversión en educación, sumada a la actividad delictiva en las escuelas y sus alrededores permite a las pandillas usarlas como plataformas de reclutamiento. Un dato revelador es que el gasto en educación es el más bajo de Centroamérica, representando tan solo el 4,4 del PIB. Muchas escuelas son inseguras para los estudiantes y los maestros, ya que ambos son amenazados por los pandilleros y sus hijos. En 2015, un informe del Ministerio de Educación de El Salvador estimó que alrededor del 65 por ciento de las escuelas estaban afectadas por las pandillas; en estas escuelas, casi el 30 por ciento del personal ha denunciado amenazas.

El efecto del reclutamiento y la presencia de las pandillas sobre la educación puede ilustrarse comparando los años de escolaridad en áreas con alta presencia de pandillas y en aquellas con baja presencia de pandillas. La figura 5 indica que las personas que ingresaron en la escuela en 1990 y vivían en áreas que ahora tienen una alta presencia de pandillas tenían considerablemente más años de escolaridad que sus pares en áreas en las que ahora hay una baja presencia de pandillas, en gran medida porque la educación es más débil en áreas rurales, en las que tiende a haber menos pandillas. La brecha de educación se redujo casi a la mitad a lo largo de los siguientes seis años, entre 1996 y 2002, no porque hubiera nuevas mejoras en la educación rural (de hecho, los años de escolaridad en las localidades rurales disminuyeron ligeramente durante ese tiempo) sino por el vertiginoso descenso de la escolaridad en las zonas de alta presencia de pandillas. Este descenso puede explicarse por la deportación masiva de pandilleros a El Salvador a partir de 1996, que tuvo un efecto sumamente perjudicial sobre la escolaridad.

Las mujeres, mientras tanto, son las víctimas olvidadas de las políticas de seguridad del país. No se han incluido medidas específicas para abordar la victimización de las mujeres civiles o pandilleras en las políticas de seguridad. El papel de las mujeres en el diseño e implementación de las políticas de seguridad también es limitado, pues no hay ninguna mujer entre los miembros del gabinete de seguridad de El Salvador. Los niveles de violencia contra las mujeres hacen que esta ausencia de los círculos clave de toma de decisiones sea aún más preocupante. Entre 2006 y 2014 hubo un total de 10.546 denuncias de violación de mujeres menores de edad, una de las tasas más elevadas del hemisferio. Muchos de estos casos no se denuncian por miedo a represalias.

3. “Nos tememos los unos a los otros”: testimonios desde áreas controladas por las pandillas

Los testimonios de personas que viven en comunidades controladas por pandillas revelan elevados niveles de desconfianza hacia las autoridades públicas, acceso limitado a los espacios públicos, y abusos físicos contra los jóvenes. A continuación, se presentan algunas de las inquietudes más representativas y perturbadoras expresadas por los entrevistados, todos ellos jóvenes entre 14 y 25 años de los suburbios de San Salvador. Las declaraciones subrayan las dificultades de diseñar y aplicar de manera eficaz políticas de seguridad en un contexto de control generalizado de las pandillas sumado a la animosidad popular hacia estas.

“Vi a un grupo de agentes policiales que entraron en nuestro barrio y comenzaron a marcar las casas donde pensaban que vivían pandilleros (…) Algunas familias fueron obligadas a huir [tras ese suceso, por las fuerzas de seguridad]”.

“[Creo que] la policía y nosotros los jóvenes nos tememos los unos a los otros. Pero si ellos me tienen miedo por ser joven, imagínese cómo me siento yo (…) ellos son los que van armados”.

“Recuerdo que una vez fui a un evento [organizado por la policía en mi barrio] y vi a algunos de mis antiguos amigos que se habían hecho pandilleros vestidos de agentes. Me dije a mi mismo: ¿estos son los tipos que van a protegerme?”

“[El acoso verbal contra las niñas] es totalmente normal aquí. Nos ocurre todo el tiempo [refiriéndose tanto a los delincuentes como a los agentes de seguridad]”.

“¿Ves ese lugar al otro lado de la carretera? Jamás podría meterme ahí porque es el territorio de la pandilla contraria (…) si ellos [miembros del grupo rival, en este caso Barrio 18] me ven por allá, podrían pensar que soy un espía (…) fácilmente me podrían matar, sin duda me golpearían”.

“Ellos [las pandillas] usan los asesinatos para mandar mensajes al gobierno (…) es una manera de decirle al Estado que ellos son los que mandan aquí”.

“Vemos inversión, pero no podemos acceder a ella [en referencia a un centro deportivo en la comunidad del entrevistado que era parte del Plan El Salvador Seguro]. Ellos [los funcionarios públicos] quieren que nos unamos a sus grupos, pero lamentablemente no podemos ir allí, porque estaríamos muertos”.

VI. Oportunidades

Nuestras conversaciones con autoridades de alto nivel sugieren que son plenamente conscientes de los límites del enfoque represivo y la tarea imposible que supone enjuiciar a 500.000 personas indirectamente asociadas a las pandillas . Al mismo tiempo, la actual estrategia del gobierno apunta a emplear todos los recursos disponibles para asfixiar a las pandillas, incluida la militarización de los espacios públicos, a la que las pandillas han respondido con todavía más violencia. Si bien hay escasa evidencia que sugiera que el gobierno o la oposición se estén planteando apostar por políticas alternativas en el corto plazo, ciertas acciones como adaptar la actual estrategia de seguridad, promover iniciativas de rehabilitación y reforzar las instituciones de seguridad y justicia podrían contribuir a reducir la inseguridad.

A. El Salvador Seguro y la recuperación territorial

Evitar los errores del pasado y mantener el apoyo político hacia las iniciativas del gobierno a nivel local son dos de los principios en los que se sustenta el Plan El Salvador Seguro. Si bien hay dudas acerca de los logros, su enfoque local se ha convertido en una poderosa herramienta para reforzar las bases electorales de los principales partidos en los municipios que controlan. Se han invertido grandes sumas de dinero en las localidades prioritarias que han permitido a los alcaldes ofrecer a las comunidades transformaciones visibles.

Convertir el Plan El Salvador Seguro en una estrategia eficaz de recuperación territorial exigirá mayores esfuerzos para apoyar a las poblaciones en situación de riesgo. Dado que los jóvenes son tanto las principales víctimas como los victimarios de la violencia de pandillas, es fundamental garantizar que las escuelas sean espacios seguros.

La cambiante dinámica de la violencia criminal en El Salvador también sugiere la necesidad de una estrategia de seguridad diferenciada para áreas con alta y baja presencia de pandillas. El Plan El Salvador Seguro podría seguir implementándose en los municipios más afectados, mientras que las áreas con niveles más bajos de violencia podrían experimentar con un enfoque alternativo basado en la policía comunitaria, el apoyo a la sociedad civil y la prevención primaria dirigida a reducir el atractivo y poder de las pandillas. Por el contrario, los actuales arrestos masivos y la victimización de jóvenes sospechosos dañan los esfuerzos para conseguir apoyo local y obtener información. Esto fue confirmado por un agente policial en San Miguel, quien reconoció la importancia del apoyo de la comunidad: “Podremos tener miles de agentes, pero si la comunidad no confía en nosotros, no hay nada que hacer”.

Apoyar esta transformación de las políticas requerirá nuevas asignaciones de recursos y un cambio en las costumbres partidistas. Todos los partidos políticos, sobre todo ARENA, deberían evitar bloquear la legislación sobre cuestiones en las que en teoría hay un acuerdo amplio entre los partidos. Si la prioridad de ARENA es ganar las elecciones presidenciales en 2019, debería considerar que el continuo deterioro de las condiciones de seguridad podría socavar el apoyo al sistema bipartidista en su conjunto. Aunque el gobierno tiene claro que no piensa volver a entablar el diálogo con las pandillas, en la práctica miles de funcionarios de bajo nivel y líderes comunitarios se ven obligados a negociar con ellas a diario. En privado, los partidos políticos reconocen la presencia territorial de facto de las pandillas. No está claro si el ofrecimiento de desmantelarse en enero de 2017 sigue en pie, pero el gobierno debería dejar la puerta abierta a enfoques no violentos apoyando el trabajo de las iglesias locales y la sociedad civil y evitando demonizar el trabajo de quienes buscan reducir la violencia a nivel local. Las posibilidades de un nuevo intento de diálogo nacional con las pandillas como el que tuvo lugar entre 2012 y 2013 dependerá en gran medida de la administración entrante en 2019.

B. Mejorar las instituciones judiciales y policiales

Se necesitan urgentemente reformas para aliviar las presiones que enfrenta el Poder Judicial. Las posibilidades incluyen reducir las sentencias por faltas leves como la posesión de drogas o emplear mediadores comunitarios, lo cual ha tenido éxito en Honduras. Las entrevistas con jueces y magistrados de alto nivel dejan claro que la distribución de recursos judiciales en el país está gravemente desequilibrada debido a la concentración geográfica de la actividad delictiva.

La Fiscalía General no cuenta con los recursos financieros ni humanos necesarios para asumir nuevos casos ni procesar rápidamente los actuales. Lo ideal sería que recibiera más financiamiento y revisara sus objetivos anuales para asegurarse de que sean realistas. Los supuestos escándalos de corrupción que afectan a los anteriores dirigentes de la institución además subrayan la necesidad de reforzar la transparencia y apertura de los procedimientos de selección de funcionarios de alto nivel.

Las lecciones de las reformas policiales que se han llevado a cabo en países como Guatemala y Honduras indican que las innovaciones específicas pueden resultar más eficaces que los esfuerzos por reformar la institución policial al completo. La mejora de la coordinación entre la policía e instituciones como la Fiscalía General o los tribunales son algunas de las áreas claves. La implementación de la ley contra el crimen organizado de 2010 en Guatemala – que permite a los fiscales que trabajen con la policía de investigación solicitar permiso a los jueces para realizar escuchas – es un ejemplo de coordinación interinstitucional exitosa. El establecimiento de innovadores sistemas de gestión de casos en la unidad de investigación de homicidios, que trabajaba directamente con los fiscales, ha sido un factor fundamental del éxito de Guatemala en la reducción de las tasas de homicidio en ciertas áreas.

Al mismo tiempo, el fortalecimiento de la unidad de asuntos internos de la policía mediante la incorporación de personal y recursos podría mejorar la transparencia de la institución en tiempos de creciente preocupación sobre supuestos abusos de poder.

C. Un proceso de rehabilitación liderado por el Estado

El esfuerzo más significativo del gobierno a la hora de rehabilitar a delincuentes condenados es el programa Yo Cambio, que busca alentar a los presos a capacitarse los unos a los otros en habilidades específicas que pueden ofrecer sus compañeros de prisión. A pesar de la falta de recursos, las autoridades afirman que ha tenido efectos positivos en cárceles como Apanteos, Ilopango o San Vicente. Al mismo tiempo, un puñado de iglesias y líderes empresariales salvadoreños están llevando a cabo programas de rehabilitación independientes. Las iniciativas del sector privado dependen del liderazgo de ciertos individuos, como el famoso caso de ex pandilleros y ex pandilleras que trabajan para la empresa de ropa deportiva American League. Este tipo de programas ayudan a los empleados a superar el estigma social que normalmente dificulta encontrar empleo o llevar una vida normal.

La creación de un marco legal para la rehabilitación es clave. La Asamblea Legislativa podría debatir y aprobar un proyecto de ley presentado inicialmente ante la Comisión de Seguridad de la Asamblea Legislativa a principios de 2017, que ha estado parado desde entonces. Esta ley podría incorporar lecciones del programa Yo Cambio y otras iniciativas de rehabilitación de las iglesias, oenegés y el sector privado, y así ayudar al gobierno a desarrollar uno de los pilares más desatendidos del Plan El Salvador Seguro. Las medidas específicas deberían incluir el financiamiento de programas de eliminación de tatuajes y el desarrollo de una metodología de rehabilitación que proteja a los participantes del enjuiciamiento o les ofrezca sentencias reducidas. Las medidas de rehabilitación podrían ayudar a preparar a los funcionarios para la futura entrega de armas por parte de algunos pandilleros, si es que esto llega a suceder algún día. Como explicó un funcionario del gobierno, “si ellos [las pandillas] deciden un día rendirse, estamos fregados”.

La construcción de varias cárceles nuevas es un paso importante para reducir la sobrepoblación, pero debería ir acompañado de más y mejor personal penitenciario capacitado. Es de especial importancia brindar formación en derechos humanos a los guardias.

D. Coordinar los esfuerzos para proteger a El Salvador de las políticas migratorias de EE.UU.

La crisis de seguridad de El Salvador, así como su vulnerabilidad a las pasadas políticas migratorias de EE.UU., justifica la continuación del Estatus de Protección Temporal (TPS) que ha permitido a unos 195.000 ciudadanos salvadoreños permanecer legalmente en EE.UU. Si bien El Salvador fue originalmente designado para ser incluido en este programa tras dos terremotos en 2001, la administración estadounidense debería considerar las actuales circunstancias, en especial el impacto humanitario de la violencia criminal. La decisión del Departamento de Seguridad Nacional de poner fin al programa para Sudán, Nicaragua y Haití sugiere, no obstante, que también decidirá cancelar el TPS para El Salvador.

Los elevados niveles de violencia en El Salvador hacen que el país sea particularmente peligroso para los migrantes retornados, especialmente los 192.000 hijos de los salvadoreños con TPS, muchos de los cuales son ciudadanos estadounidenses. A fin de mitigar el impacto del cese del TPS, el gobierno de EE.UU. debería confirmar su decisión acerca de esta cuestión lo antes posible, y preferiblemente brindar un plazo largo hasta la fecha límite. Esto ayudaría a El Salvador a prepararse adecuadamente para la llegada de la primera ola, y daría a sus ciudadanos afectados cierta previsibilidad de cara al futuro. La coordinación entre San Salvador y los diferentes consulados en EE.UU. será clave para ofrecer a los potenciales retornados oportunidades de empleo digno en su país de origen. En el mejor de los casos, esto permitiría al país desarrollar planes de incorporación al mercado laboral en colaboración con el sector privado. La educación en español para los niños de los retornados, para muchos de los cuales el inglés será su lengua materna, también debería ser financiada por EE.UU.

Independientemente de lo que suceda con el TPS, las autoridades salvadoreñas deberían trabajar con los principales partidos políticos para crear e implementar una política para los retornados. Para fines de 2018, las instituciones del Estado necesitarán un plan para abordar la recepción de los retornados y los riesgos humanitarios que enfrentarán quienes deseen volver a migrar a EE.UU. Tanto la Asamblea como el nuevo gobierno –que será elegido a principios de 2019– deberían continuar estos esfuerzos, intensificando las políticas locales dirigidas a promover el desarrollo y el emprendimiento en aquellos municipios que reciban a más retornados. Esta política a mediano plazo debería tener un fuerte enfoque educativo, ya que los grupos más vulnerables serán los niños entre 14 y 18 años, que son presa fácil del posible reclutamiento por parte de las pandillas.

El gobierno salvadoreño necesita asimismo reconocer la realidad del desplazamiento interno –que afecta a todos los países del Triángulo Norte– y empezar a trabajar en una respuesta humanitaria en coordinación con agencias internacionales. Esto debería incluir la adopción del Marco Integral Regional de Protección y Soluciones (MIRPS), firmado el 26 de octubre de 2017 por México y todos los países centroamericanos excepto El Salvador. La prioridad debería ser ofrecer albergue temporal y apoyo a las víctimas que no puedan volver a sus comunidades, en su mayoría grupos vulnerables como niños y mujeres. El gobierno podría trabajar en coordinación con ONG que ya estén manejando algunos casos, aprender de su experiencia, y crear un sistema de evaluación basado en información previamente recopilada por estas organizaciones.

VII. Conclusión

La crisis de seguridad crónica de El Salvador es una advertencia para Latinoamérica y el mundo sobre cómo las consecuencias imprevistas del fracaso de un posconflicto pueden ser más letales que la propia guerra. Un cuarto de siglo después de la firma de los acuerdos de paz, a menudo se dice que El Salvador está sufriendo una “nueva guerra” entre el Estado y las pandillas. Sin embargo, esta “guerra” es más bien una manifestación del colapso social: las partes enfrentadas carecen de cohesión, la violencia pandillera por ahora no tiene un claro objetivo político, y los civiles más afectados por la inseguridad, en su mayoría jóvenes procedentes de entornos de bajos ingresos, son a la vez víctimas y victimarios.

Durante los últimos quince años, las pandillas han aprendido a protegerse de las diversas políticas de seguridad del Estado transformando sus operaciones y organización interna. La actual sofisticación de estos grupos, así como el reiterado fracaso a la hora de abordar sus raíces socioeconómicas –raíces que en sí mismas son profundizadas y perpetuadas por la continua violencia– indica que muchas de estas políticas, incluso las que apuntan a la prevención más que a la represión, deberán ser reformadas y fortalecidas si pretenden frenar el derramamiento de sangre en El Salvador.

En el marco del Plan El Salvador Seguro, el gobierno ahora tiene la oportunidad de lanzar programas de rehabilitación concertados y aprovechar el gran número de pandilleros que aparentemente estarían dispuestos a salir de la vida delictiva. Los acuerdos entre partidos serán fundamentales a la hora de diseñar proyectos para fortalecer la Fiscalía General y la policía, así como para preparar mecanismos de integración de cara a las deportaciones masivas que se darán si es que Washington no renueva el programa de TSP para los residentes salvadoreños. Asimismo, minimizar el riesgo de violencia durante las elecciones locales y legislativas de marzo de 2018 dependerá de la buena voluntad y cooperación de los dos principales partidos.

El hecho de que el FMLN y ARENA se hayan alternado pacíficamente en el poder durante los últimos 25 años tras una guerra civil brutal es una señal de que los salvadoreños son capaces de encontrar la reconciliación frente a las adversidades. El país y sus vecinos continuarán expresando su indignación hacia los actos criminales de las pandillas. Pero esta violencia es la manifestación más reciente, y probablemente no la última, de la larga y dolorosa brecha social del país. Una brecha que, de ser ignorada por la actual y futura política de seguridad, estará condenada a prorrogar la violencia durante varias generaciones.

Ciudad de Guatemala/Bruselas, 19 de diciembre de 2017

 

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Carta al ministro de Seguridad: La incapacidad de aceptar errores y consejos. De Paolo Luers

Paolo Luers, 20 abril 2017 / MAS! y EDH

Estimado comisionado Landaverde:
A un ministro que no escucha ni críticas, ni propuestas, ni recomendaciones de nadie fuera de su gobierno o partido, solo le queda la descalificación: “Las pandillas están buscando ejercer influencia sobre supuestos tanques de pensamiento”. Así reaccionó usted al análisis que planteó al Gobierno un grupo de expertos de conflictos de prestigio global. El “International Crisis Group” está compuesto por exlíderes de Estados y de organismos internacionales, expertos en seguridad nacional y otros académicos que con mucho éxito han aportado a generar soluciones a muchos conflictos en el mundo.

Solo porque les recomiendan revisar a fondo su política de Seguridad, usted les llama “supuesto tanque de pensamiento” y los acusa de haberse dejado influenciar por las pandillas. Esa es su lógica, ministro, y por eso estamos como estamos. Todos los independientes que critican sus políticas y recomiendan enfrentar la violencia con políticas que no generen más violencia, para ustedes son colaboradores de las pandillas o idiotas que se dejan manipular por delincuentes.

Uno no tiene que dejarse influenciar por las pandillas para darse cuenta que las políticas de seguridad de su gobierno no funcionan y que ponen en duda el compromiso del gobierno y de la PNC con los Derechos Humanos y los debidos procesos. Aquí ha venido Álvaro de Soto, uno de los facilitadores de nuestros Acuerdos de Paz del 1992, junto con el exembajador Thomas Pickering, para plantearles a ustedes lo mismo que ahora repite el Crisis Group: que necesitan revisar su concepto militarista de lucha contra la violencia, y ustedes, gobierno y partido FMLN, los mandaron al carajo.

Lo mismo, aunque con más diplomacia (o mejor dicho, hipocresía), le está pasando al embajador Benito Andión, quien como enviado especial de Naciones Unidas está tratando de facilitar acuerdos nacionales, que obviamente tienen que incluir el tema seguridad. Aunque fue el mismo presidente Sánchez Cerén quien pidió al Secretario General de este organismo que enviara a este facilitador, igual se niega a escucharlo.

Tampoco aceptan señalamientos de parte de la UCA, de la Iglesia, de los medios, ni siquiera del Departamento de Estado. ¿Será que todos ellos también son víctimas ingenuas o cómplices de la influencia de las pandillas?

El International Crisis Group, dirigido por el francés Jean-Marie Guéhenno, que durante 8 años fue jefe de las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, recomienda al gobierno salvadoreño “exonerar a los facilitadores de la tregua acusados de asociación ilegal, como una medida de fomento de la confianza; revertir la decisión de renovar las ‘medidas extraordinarias’ contra las maras; y aprobar la estancada ley de rehabilitación”.

Entiendo que este tipo de recomendaciones no les gustan. Pero alguien incapaz de considerar un análisis, solamente porque no le gusta que cuestionen sus políticas, jamás debería ser ministro, mucho menos de Justicia y Seguridad.

Saludos,

El salario del miedo: maras, violencia y extorsión en Centroamérica. Un reporte del International Crisis Group

El “International Crisis Group”es una organización independiente que trabaja para prevenir guerras y desarrollar políticas que construyen un mundo más pacífico. La función del “Internacional Crisis Group” es ofrecer análisis y recomendaciones sobre conflictos.

Su Board of Trustees es compuesto por ex presidentes, ex ministros, expertos de seguridad naconal, ex funcionarios de organismos internacionales, académicos y empresarios de 33 paises.

Publicamos su reporte completo titulado “Mafia of the Poor: Gang Violence and Extortion in Central America” en su  versión en español.

Segunda Vuelta

6 abril 2017 / THE INTERNATIONAL CRISIS GROUP

Resumen ejecutivo

Nacidas tras la guerra civil e impulsadas por las deportaciones masivas desde EE.UU., las maras centroamericanas son responsables de actos de violencia brutal, abusos crónicos de mujeres y, más recientemente, el desplazamiento forzado de niños y familias. Con un número estimado de 54.000 personas en los tres países del Triángulo Norte –El Salvador, Guatemala y Honduras– sus miembros, jóvenes tatuados según el estereotipo popular, son una de las principales fuentes de ansiedad pública en la región. Si bien no son los únicos grupos que se dedican a la violencia criminal, las maras han contribuido a elevar las tasas de homicidio en Centroamérica hasta niveles sin igual en el mundo: cuando las pandillas declararon una tregua en El Salvador, el número de homicidios se redujo a la mitad de la noche a la mañana. Pero lo que constituye el sustento criminal de las maras, y su negocio ilegal más extendido, es la extorsión. Mediante el acoso a los negocios locales a cambio de protección, estos grupos reafirman su control sobre los enclaves urbanos más pobres pagando sueldos miserables a sus miembros. Disminuir el impacto de estas extorsiones, reemplazándolas con empleos legales y restaurando la libertad de movimiento en las zonas urbanas del Triángulo Norte reduciría enormemente los daños causados por las actividades de las pandillas.

Trazar esta ruta, no obstante, requiere un marcado cambio en las actuales políticas. Desde que la inseguridad relacionada con las maras se hizo visible a principios de la década del 2000, los gobiernos de la región han respondido con medidas punitivas que reproducen los populares estigmas y prejuicios del conflicto armado interno. En programas como Mano Dura en El Salvador, el Plan Escoba en Guatemala o Tolerancia Cero en Honduras, el encarcelamiento masivo, el endurecimiento de las condiciones en los penales, y el recurrir a ejecuciones extrajudiciales proporcionaron una variada gama de castigos. Los efectos cumulativos, no obstante, distan mucho de las expectativas. Las diversas formas de represión no han tenido en cuenta las profundas raíces sociales de las maras, que brindan identidad y estatus a jóvenes que se sienten fuera de lugar en sus propias sociedades y que “nacen muertos”. Las respuestas tampoco han logrado reconocer los efectos contraproducentes de las medidas de seguridad que han entregado a las maras cárceles en las cuales organizarse y han confirmado su identidad como parias sociales.

Esta sucesión de medidas punitivas sin éxito ahora está siendo sometida a un escrutinio más riguroso en todo el Triángulo Norte. Los tres países están experimentando con nuevas formas de colaboración regional en materia de seguridad. Guatemala ha introducido medidas innovadoras para combatir las redes de extorsión, muchas de las cuales se manejan desde las prisiones, y ha propuesto una gama de alternativas diferentes a las penas de cárcel. A pesar de que el colapso de la tregua con las maras en 2014 generó niveles de violencia sin precedentes en El Salvador, las tasas de homicidio parecen haber descendido de nuevo, mientras tanto algunos elementos de las maras han propuesto nuevas negociaciones con miras a su futura disolución – una oferta rechazada por el gobierno. Con las posibles nuevas deportaciones masivas desde EE.UU a estos países, se corre el riesgo de provocar un constante recrudecimiento de la violencia de las maras. Sin embargo, el afán de EE.UU. de reducir el flujo de migrantes desde Centroamérica ha generado un volumen considerable de nuevos fondos para el desarrollo en la región a través del Plan Alianza para la Paz y la Prosperidad.

En el núcleo de un nuevo enfoque debería estar el reconocimiento de las raíces sociales y económicas de la cultura de las maras, imposibles de erradicar en el corto plazo, junto con un esfuerzo concertado del Estado para minimizar la violencia de las actividades ilegales de las pandillas. Investigaciones penales más focalizadas y sofisticada deberían apuntar a las pandillas responsables de los delitos más atroces, sobre todo el homicidio, la violación y el desplazamiento forzado. Las tramas de extorsión que dependen del control coercitivo sobre las comunidades y negocios, y que han provocado el asesinato de cientos de trabajadores del transporte y el éxodo de miles de personas en la última década, podrían verse transformadas progresivamente mediante un enfoque caso por caso. Las negociaciones y transacciones ad hoc con las maras responsables de la extorsión no son raras en el Triángulo Norte, y han arrojado luz sobre cómo se podría orientar a estos grupos hacia actividades económicas formales. Una inversión económica focalizada y sustancial en las comunidades empobrecidas con una presencia significativa de las pandillas podría reducir los incentivos para el chantaje.

A pesar de la desconfianza que dejó la tregua, así como la clasificación de las maras como grupos terroristas en El Salvador y Honduras, podrían establecerse nuevas formas de comunicación con las ellas, potencialmente fomentadas por líderes religiosos, que apunten a construir la confianza entre ambos lados. El apoyo del gobierno y los donantes hacia las comunidades pobres y hacia la mejora de las condiciones en las prisiones podría provocar, idealmente, una reducción significativa de la violencia por parte de las maras. Un enorme paso de las pandillas, sobre todo en El Salvador, sería garantizar el libre movimiento de todos los ciudadanos a lo largo de territorios controlados por estas, así como la restauración del veto sobre la violencia y el reclutamiento en las escuelas.

Capturar a todos los mareros, o invitar a las maras a una negociación abierta, representan un par de extremos que han demostrado ser infructuosos en el Triángulo Norte. Estos grupos están arraigados en la sociedad, y a la vez son sus depredadores, víctimas y perpetradores. Las políticas para lidiar con las maras deben reconocer su capacidad de adaptación social y encontrar formas de reducir los daños que sin duda causan, teniendo cuidado de no tacharlas como enemigas del pueblo.

 

Recomendaciones

Para reducir los daños causados por la violencia de las pandillas, restaurar el Estado de derecho y abordar las bases socioeconómicas del reclutamiento de las maras y la extorsión

A los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras:

  1. Reconocer que el Triángulo Norte se enfrenta a una grave crisis de seguridad y desplazamiento forzado, y solicitar apoyo internacional para abordar las consecuencias humanitarias colaborando con organizaciones locales para ofrecer albergue temporal y ayuda a las personas desplazadas por la violencia.
  2. Participar de forma transparente en medidas de fomento de la confianza con las maras, sin necesariamente entablar un diálogo directo; y estar dispuestos a apoyar la mejora de las condiciones carcelarias a cambio de señales de paz por parte de las pandillas.
  3. Fomentar un enfoque responsable hacia la inversión integral y el apoyo empresarial en áreas y comunidades que muestren indicios de pacificación pero sigan afectadas por los negocios criminales dirigidos por las maras, en especial la extorsión.
  4. En Honduras, revocar la clasificación de las maras como grupos terroristas; y respetar el Estado de derecho fomentando los esfuerzos por mejorar la rendición de cuentas a través de la Fiscalía General y la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH).
  5. En El Salvador, exonerar a todos los facilitadores de la tregua de las maras acusados de asociación ilegal como una medida de fomento de la confianza; revertir la decisión de renovar las “medidas extraordinarias” contra las maras; y aprobar la estancada ley de rehabilitación.
  6. Priorizar la colaboración trinacional entre las fiscalías a fin de identificar los enfoques de reducción de daños más eficaces contra la delincuencia de las pandillas; y abordar de inmediato como prioridad ciertos delitos de las maras, sobre todo el asesinato, la violación y el desplazamiento forzado.

Al gobierno de EE.UU.:

  1. Seguir brindando apoyo financiero a los gobiernos centroamericanos para que desarrollen iniciativas de prevención de la violencia y desarrollo comunitario bajo los auspicios de la Alianza para la Prosperidad, pero con mayor énfasis en los programas de desarrollo a largo plazo en los que participen las organizaciones de base.
  2. Abstenerse de instigar deportaciones masivas o medidas más duras contra la inmigración procedente de los países del Triángulo Norte sin previas garantías de inversión en las comunidades de los repatriados, atención adecuada a las necesidades laborales y profesionales de los repatriados, y una estrecha supervisión de las repercusiones en materia de seguridad; y respetar los derechos humanos de los migrantes y deportados.
  3. Abandonar la designación de la pandilla MS-13 como una organización significativa del crimen organizado transnacional.

A la ONU:

  1. Prorrogar el mandato del enviado especial de la ONU en El Salvador por otros seis meses y diseñar objetivos a largo plazo en las áreas de educación y economía; crear un grupo de trabajo sobre la consolidación de la paz e invitar a todas las partes, incluidas las iglesias locales, a explorar la posibilidad de un diálogo inclusivo.

A la Mara Salvatrucha y el Barrio 18:

  1. Iniciar esfuerzos de pacificación y estimular el futuro diálogo declarando la libertad de movimiento a través de territorios manejados por las pandillas; asegurar que las escuelas y los hospitales sean zonas libres de violencia; y renunciar a la violencia como medio de intimidación pública masiva.

Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 6 de abril de 2017

Recomendamos leer el documento completo en el sitio de
“International Crisis Group”, en el cual son dispoibles
numerosos piés de página con identificación de fuentes,
que aquí no los podemos reproducir.

I. Introducción

Las pandillas callejeras, o maras, como se conocen en el llamado Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA), compuesto por El Salvador, Guatemala y Honduras, han mutado de grupos juveniles que defendían su territorio en los barrios durante la década de los ochentas, a estructuras jerárquicas altamente organizadas que coaccionan, amenazan y asesinan para generar insignificantes salarios para sus miembros en pleno siglo XXI.

Las maras no son las típicas organizaciones delictivas con fines de lucro, sino el producto de la deportación masiva, tensiones sociales, la desintegración familiar y la debilidad institucional en países que no logran distribuir entre sus ciudadanos adecuadamente la riqueza que producen.

Las maras son a la vez víctimas de la extrema desigualdad
social y perpetrado-res de brutales actos de violencia.

Las maras son a la vez víctimas de la extrema desigualdad social y perpetradores de brutales actos de violencia. Muchos de los asesinatos cometidos en El Salvador y Honduras, países que sufren algunas de las tasas de homicidios más elevadas del mundo, pueden ser atribuidos a enfrentamientos con la policía, rivalidades, ajustes de cuentas o intimidación por parte de las dos principales organizaciones de maras: la Mara Salvatrucha (MS-13); y Barrio 18 (B-18).
Los vínculos transfronterizos entre las maras en los tres países del Triángulo Norte, así como los supuestos vínculos entre éstas y organizaciones traficantes de drogas, armas y personas que operan en la región, han generado el temor de que estos grupos representen una amenaza para la seguridad internacional. Pero el delito emblemático de las maras es inherentemente microterritorial. Tanto la principal fuente de ingresos de éstas como el delito con que reafirman su control sobre enclaves territoriales en las afueras de las zonas urbanas es la protección extorsiva con amenazas de muerte.

La extorsión sustenta a miles de miembros de las maras, a la vez que perpetúa la peor violencia ejercida por éstas, como el asesinato de los trabajadores del transporte, el control criminal ejercido sobre los sistemas carcelarios y el desplazamiento forzado de familias de sus hogares.  Tan extrema es la extorsión en Honduras que la Cámara de Comercio ya no publica una lista de sus miembros. En Guatemala, se estima que el 80 por ciento de las extorsiones se manejan desde las prisiones. Las extorsiones que dirigen las maras han sido descritas como un “sistema de terror que somete a los habitantes de las comunidades a ver, escuchar, y permanecer en silencio”.

Las políticas represivas y militarizadas contra las maras han demostrado ser no solo ineficaces, sino también contraproducentes. Los esfuerzos por negociar una tregua con éstas también se han desmoronado, lo que ha resultado en un pico de homicidios en El Salvador tras el fracaso de las negociaciones. No obstante, por toda la región se pueden encontrar ejemplos de nuevos enfoques económicos, policiales, judiciales y de mediación hacia el fenómeno de las maras. En un momento en el cual la posibilidad de deportaciones masivas desde EE.UU. entraña el riesgo de agravar la anomia social y la actividad criminal en el Triángulo Norte, establecer formas de atenuar la extrema violencia y minimizar los daños provocados por la actividad de las maras, y a la vez reconocer que éstas dan sentido, identidad y sustento a miles de jóvenes centroamericanos pobres, es esencial.

Este informe está basado en docenas de entrevistas con funcionarios y expertos en El Salvador, Guatemala y Honduras, incluidos agentes de seguridad, fiscales, donantes, académicos, activistas y miembros de la comunidad en barrios marginales de San Salvador, Ciudad de Guatemala, Tegucigalpa y San Pedro Sula.

II. Las violentas secuelas del conflicto

Una rápida urbanización, un desarrollo democrático fallido, un mercado transnacional de drogas y la represión a manos del Estado son algunas de las causas no resueltas de la extrema violencia que azota actualmente al Triángulo Norte, y cuyas raíces se remontan a las largas y destructivas guerras civiles de la segunda mitad del siglo XX

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A. Contexto histórico

Con disparidades en la distribución de la tierra, los controvertidos resultados de las elecciones de 1972 en El Salvador alimentaron los movimientos revolucionarios. Bajo una junta cívico-militar, escuadrones de la muerte de extrema derecha respaldados por el ejército asesinaron a decenas de miles de personas. Para fines de 1980 el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) se había consolidado como una fuerza guerrillera que luchaba en una guerra civil que dejó más de 75.000 muertos.

En 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz, pero no antes de que cientos de miles huyeran a países vecinos y a EE.UU. Los daños a la infraestructura nacional se estimaron en $1,5 a $2 mil millones, cerca del 30 por ciento del PIB de 1990. Los ingresos reales per cápita se redujeron en un 25 por ciento durante los años ochenta, el 56 por ciento cayó por debajo de la línea de la pobreza y la inflación anual alcanzó el 25 por ciento para fines de la década.

En Guatemala, los rebeldes se levantaron en armas contra los regímenes militares que siguieron al golpe respaldado por EE.UU. contra el presidente democráticamente electo Jacobo Árbenz en 1954. A finales de los setentas y principios de los ochentas, las políticas de tierra quemada produjeron niveles genocidas de violencia en áreas rurales predominantemente indígenas, mientras la represión asolaba a la sociedad civil urbana. Cuando se firmaron los Acuerdos de Paz en 1996, el conflicto había dejado 200.000 muertos y había desplazado a más de 40.000 más allá de las fronteras del país, principalmente a México, acompañado de un creciente flujo de migrantes económicos hacia EE.UU..

En Honduras, tras el golpe militar contra el presidente democráticamente electo Ramón Villeda en 1963, los regímenes militares persistieron hasta que se aprobó una nueva constitución en 1982. El país sirvió como base para el apoyo de EE.UU. a los contras que lucharon para derrotar el régimen sandinista en Nicaragua en los ochentas, mientras el gobierno reprimía internamente a los activistas de izquierda. A principios de los noventas, las políticas de ajuste económico llevaron a un aumento de la pobreza, impulsando los flujos migratorios hacia el norte.

Las secuelas socioeconómicas del conflicto han sido crudas. En Latinoamérica, Haití es el único país que ha obtenido sistemáticamente peores resultados que el TNCA en el Índice de Desarrollo Humano.

En 2014, el 11,3 por ciento de la población en El Salvador, el 24,1 en Guatemala, y el 31,2 en Honduras cayeron por debajo de la línea de la pobreza conforme a las mediciones del Banco Mundial. La prevalencia de la desnutrición en 2015 fue del 12 por ciento en El Salvador, el 16 por ciento en Guatemala, y el 12 por ciento en Honduras.

En El Salvador, se implementaron parcialmente componentes críticos del acuerdo de paz. A medida que la ayuda extranjera comenzó a mermar, los gobiernos de la derechista Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) priorizaron la estabilidad macroeconómica mediante la disciplina fiscal, sobre el desarrollo social y el alivio de la pobreza. La estrategia de transformar a los excombatientes en agricultores resultó difícil.

Muchos se dirigieron a las ciudades a pesar de no contar con ninguna fuente de ingresos estables una vez allí.

El constante flujo de la población rural hacia las periferias urbanas junto con importantes reveses en procesos de reforma policial y judicial, también menoscabaron la transición de Guatemala. La violencia urbana de las maras, el crimen organizado, la corrupción del Estado y las debilidades institucionales llevaron a la duplicación de las tasas de homicidio a partir de 1999. El país parecía “un buen lugar para cometer un asesinato, porque es casi seguro que saldrías impune”.

La transición democrática de Honduras, que comenzó en los ochentas, se vio igualmente afectada por graves falencias en las nuevas fuerzas de seguridad, y fue finalmente interrumpida por un golpe militar contra el presidente Manuel Zelaya en 2009. Posteriormente, la influencia militar sobre el aparato de seguridad se fortaleció, y los controles democráticos se debilitaron. Según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los grupos criminales arraigados en el territorio adquirieron importancia en Honduras a partir del golpe, y hay pruebas de un aumento en la participación de las maras en el narcotráfico.

El TNCA actualmente incluye algunas de las sociedades más violentas del mundo. Las tasas de muertes violentas en El Salvador últimamente han superado a todos los países afectados por el conflicto armado excepto Siria, con una tasa de homicidios de 103 por cada 100.000 habitantes en 2015 y 81 en 2016.

La tasa de Guatemala ha descendido de 46 en 2009 a 27 en 2016, aproximándose al promedio latinoamericano de 23, aunque existen importantes discrepancias regionales. La tasa de 59 en Honduras en 2016 representa una mejora sobre el pico de 86 en 2012 . Mientras tanto, las dificultades económicas y parálisis social han hecho que amplios sectores de las sociedades del TNCA dependan de las remesas de los migrantes, las cuales conformaron el 17 por ciento del PIB en El Salvador en 2015, el 10,3 en Guatemala y el 18,6 en Honduras.

B. Deportación masiva y formación de las maras

Los conflictos armados y el debacle socio-económico de los años setentas y ochentas desplazaron por la fuerza a cientos de miles, en su mayoría campesinos o habitantes pobres de zonas urbanas con escasa educación. EE.UU. era un destino codiciado, pero el gobierno de Reagan aprobaba menos del 3 por ciento de las solicitudes de asilo de salvadoreños y guatemaltecos. La población inmigrante centroamericana en EE.UU. aumentó de 354.000 en 1980 a 1,1 millones en 1990, y se estima que alcanzó los 2 millones para el 2000.

La mayoría de ellos dependían de empleos de bajos ingresos, y el 21 por ciento vivían por debajo de la línea de la pobreza.

Muchos niños y adolescentes llegaron a barrios marginados en zonas urbanas, principalmente en Los Ángeles, donde las pandillas callejeras operaban al amparo de organizaciones criminales manejadas desde las cárceles. Estos jóvenes, principalmente salvadoreños, se unieron para protegerse entre ellos. Algunos se incorporaron a las pocas pandillas de chicanos que permitían la integración de latinoamericanos, como la antigua banda Barrio 18 (B-18).

Otros crearon la Mara Salvatrucha, que posteriormente pasó a llamarse MS-13.

Varios de los primeros miembros de éstas habían presenciado, sufrido o participado en actos brutales en sus países de origen. Rápidamente adoptaron los rasgos subculturales empleados por las maras para identificar a sus miembros, incluidos los tatuajes, la ropa, el lenguaje, las señales de manos y los gustos musicales, y participaron en guerras territoriales, narcomenudeo y otras actividades delictivas que requerían el uso de violencia, en ocasiones homicida. No están claros los motivos por los cuales la B-18 y la MS-13 finalmente se distanciaron.

Tras los disturbios de 1992 en Los Ángeles, al menos 1.000 salvadoreños fueron deportados.

La Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante de 1996 cambió la legislación en EE.UU., convirtiendo ciertas infracciones menores como el hurto en tiendas y sobrepasar ilegalmente los plazos de estadía en el país en causas de deportación. Se establecieron Fuerzas de Tareas Interinstitucionales contra las Bandas Violentas, que incluyeron al FBI y al Servicio de Inmigración y Naturalización; desde 1993 a 1999, 60.450 nacionales del TNCA fueron expulsados de EE.UU., de los cuales el 32,9 por ciento fueron clasificados como “criminales”. Si bien los salvadoreños representaron el 35,7 por ciento del total de los expulsados, conformaron el 47,5 por ciento de los “criminales” deportados.

Una vez de regreso en sus países de origen, los jóvenes mareros fueron estigmatizados tanto por las comunidades que los albergaban como por las autoridades. Frente al escaso acceso a la educación, servicios sociales limitados y un mercado laboral esclerótico, pronto se agruparon y se expandieron.

Al momento de la llegada de los deportados de California, un miembro de una pandilla local dijo que la MS-13 “…son nuestros enemigos porque quieren dominar, quieren darnos órdenes, tomar nuestro barrio y brincarnos en contra de nuestra voluntad” . Las maras que surgieron estaban mejor organizadas, participaban en delitos más violentos, usaban armas más pesadas y resultaban más atractivas que los muchos grupos callejeros más pequeños que ya existían. Estos últimos en su mayoría fueron reintegrados o bien a la B-18 o a la MS-13.

C. Mano dura: encarcelamiento, represión y crecimiento de las maras

Durante la primera década del siglo XXI, las maras establecieron el control sobre las áreas marginales en las grandes ciudades a lo largo del TNCA, pero también en barrios de clase media y áreas rurales en El Salvador. Los operadores de transporte público, los dueños de comercios, y las empresas de distribución comenzaron a ser obligados a pagar por el derecho a operar allí. Actos de extrema violencia propagaron el miedo a las maras. Diecisiete personas fueron asesinadas y quince resultaron heridas en Mejicanos, El Salvador, el 20 de junio de 2010, cuando se prendió fuego a un minibús; los pasajeros que intentaron escapar recibieron disparos.

Ese mismo año, miembros de la MS-13 en Guatemala secuestraron y decapitaron a cuatro víctimas aleatorias y dejaron sus cabezas en la calle (una de ellas frente al Congreso Nacional) con la intención de coaccionar a las autoridades para que derogaran ciertas medidas contra miembros del grupo que se encontraban encarcelados.

Tras décadas de conflicto armado y del percibido estereotipo de enemigos internos, los gobiernos y las autoridades de seguridad, así como los medios y el público, no estaban dispuestos a considerar estos actos de violencia, al menos en parte, como los efectos de la desintegración social y el empobrecimiento.

Por el contrario, veían a las maras solo como una cuestión de seguridad que requería respuestas aún más draconianas.

Los tres estados del TNCA implementaron enfoques represivos basados en el encarcelamiento masivo y las redadas en barrios pobres. Los sospechosos eran identificados con base en pruebas tan endebles como los tatuajes.

Las políticas implementadas en El Salvador en 2003 y 2004 se definieron como políticas de mano dura. Honduras implementó enfoques similares bajo el programa Cero Tolerancia, y Guatemala bajo el Plan Escoba, que no fue legalmente formalizado.

Parte del público y la mayoría de los medios celebraron las políticas de mano dura, mientras que las organizaciones de derechos humanos en general protestaron contra la represión . Pero las medidas fueron incapaces de mantener una reducción de la violencia a largo plazo, ya que la mayoría de los sospechosos eran liberados por falta de pruebas, o eran arrestados brevemente una y otra vez . Aún más importante, estas medidas transformaron a las maras en organizaciones criminales más sofisticadas . Los mareros fueron enviados a prisiones reservadas para cada pandilla, donde pudieron fortalecer su sistema de liderazgo, organizar operaciones criminales y reclutar nuevos miembros . Las tramas de extorsión comenzaron a operar desde las cárceles, que se convirtieron en “incubadoras” del delito . Las cárceles salvadoreñas están entre las más sobrepobladas del mundo, con una ocupación del 310,4 por ciento de su capacidad en 2016, y 567 de cada 100.000 salvadoreños están encarcelados.

La política en la región ha girado cada vez más en torno a propuestas para endurecer las respuestas al delito, también conocidas como “populismo penal”. Antonio Saca en El Salvador (2004) y Otto Pérez Molina en Guatemala (2011), por ejemplo, fueron elegidos presidentes tras prometer mano dura contra las maras y el delito. El atractivo de la abolición de las maras se ha mantenido, especialmente en El Salvador, pero el éxito en materia de reducción de la violencia y rehabilitación de los delincuentes aún está por verse.

D. Tregua en El Salvador 2012-2014

En marzo de 2012, el periódico digital El Faro anunció el comienzo de una tregua entre los dos principales grupos de El Salvador, la MS-13 y la B-18 (incluidas sus dos facciones, los Revolucionarios y los Sureños), y sus negociaciones con el gobierno. Los líderes habían acordado abstenerse de asesinar a miembros de otros grupos a cambio de una mejora en las condiciones carcelarias. Treinta líderes detenidos en la cárcel de alta seguridad en Zacatecoluca (conocida como “Zacatraz”) fueron transferidos a instalaciones menos restrictivas. En una semana, la violencia homicida se redujo de catorce a seis asesinatos al día. Posteriormente, varios grupos más pequeños se sumaron al proceso, que se mantuvo en pie durante varios meses. Abril de 2013 fue el mes menos violento en más de una década, con menos de cinco homicidios al día.

La tregua fue facilitada por el capellán militar Fabio Colindres y el ex diputado y comandante de la guerrilla Raúl Mijango. Pero a menudo se cita a David Munguía Payés, un estratega militar que había negociado con las guerrillas durante la guerra civil y posteriormente fue ministro de seguridad, como el funcionario que decidió emprender el diálogo después de que los enjuiciamientos y las duras medidas de seguridad demostraran ser ineficaces. El expresidente Mauricio Funes, jefe del primer gobierno del FMLN, aún niega la participación formal del gobierno en el proceso . Una vez se hizo pública, pidió algo de flexibilidad para que los facilitadores pudieran seguir trabajando, una decisión muy controvertida dada la prohibición de colaborar con las maras establecida en una ley de 2010.

Durante la tregua, las maras elaboraron 30 comunicados. El primero afirmaba que no buscaban ser sobreseídas de los cargos en su contra, pedían ser tratadas con humanidad, y solicitaban apoyo para reintegrarse a la vida civil mediante empleos y oportunidades de estudios. Los miembros encarcelados posteriormente llamaron a reducir los ataques contra civiles, declararon las escuelas “zonas de paz”, prohibieron el reclutamiento forzoso, pidieron que se entregaran las armas a las autoridades, y solicitaron que se les permitiera contribuir a un nuevo programa de “municipios libres de violencia”. Las autoridades estatales siguieron liberando a presos de Zacatraz, expulsaron a los militares de las cárceles, y redujeron las redadas en barrios controlados por las maras. El secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA) José Miguel Insulza se reunió con líderes de las maras en la cárcel de Mariona en julio de 2012, ofreció a la OEA como garante del proceso y defendió la afirmación del gobierno de que la tregua era un pacto entre grupos facilitado por líderes religiosos.

Sin embargo, el hecho de que el gobierno no reconociera su participación y el secretismo del proceso fueron dos de los principales motivos del colapso final de la tregua. Infiltrados por adversarios de la tregua, los medios publicaban regularmente informes, a menudo infundados, sobre el aumento de las desapariciones y las muertes de personas “honestas”.

Frente a las inminentes elecciones de 2014 y la pérdida de apoyo público por la tregua, la reanudación del populismo penal parecía cada vez más una estrategia preferible para atraer votos. El acérrimo opositor a la tregua Ricardo Perdomo reemplazó a Payés como ministro de Seguridad, implementó cambios en el aparato de seguridad, y buscó remover de sus cargos a Colindres y Mijango. Los miembros de las maras ya en libertad, que se enfrentaban a una reactivación de las medidas de mano dura sin beneficiarse de los privilegios con los que contaban sus colegas encarcelados, comenzaron a violar los acuerdos. Las tasas de homicidio comenzaron a escalar hasta niveles anteriores a la tregua, alcanzando un máximo sin precedentes en 2015. El mediador Mijango protestó en 2014 que “[el gobierno salvadoreño] ha sido incoherente, y poco valiente… ha querido explotar los beneficios del proceso pero no quiere pagar los costos de asumir el apoyo a un proceso que es rechazado por un sector de la sociedad.

Las maras salvadoreñas fueron capaces de imponer la tregua gracias a su liderazgo vertical, la eficacia de su sistema de castigos, y su consenso interno en torno a diversas demandas. “No estaban pidiendo nada insensato. En algunos lugares no hay agua, o estaban pidiendo que se respetaran sus derechos humanos fundamentales, no verse afectados por infecciones de hongos, o que a un hombre que está defecando por un tubo se lo lleve al hospital. Pedían programas de desarrollo para las comunidades, y la reducción de los abusos policiales”.

Las secuelas de la tregua han sido desalentadoras. El fiscal general Douglas Meléndez se convirtió en el principal instigador de la reacción contra los exnegociadores. Mijango fue detenido durante casi un mes, y otras diecisiete personas acusadas de delitos como asociación ilícita y tráfico de objetos prohibidos dentro de las cárceles. Un sacerdote español fue condenado a dos años y medio de cárcel, y puesto en libertad condicional, acusado de ingresar elementos ilegales a la prisión. En 2015, el gobierno comenzó a redistribuir a los miembros de pandillas por todo el sistema penal, y dejó de respetar la designación de cárceles especiales para cada organización. El video de una masacre particularmente impactante supuestamente perpetrada por miembros de los Revolucionarios de la B-18 en marzo de 2016 impulsó a la Asamblea Nacional a apoyar el conjunto de “medidas extraordinarias” del presidente Salvador Sánchez . Estas incluían “el aislamiento inhumano, casi medieval, de miembros de pandillas encarcelados en siete prisiones”, mediante la denegación absoluta de cualquier momento fuera de las celdas, el aumento de las restricciones a las visitas y la intensificación de los esfuerzos por cortar las comunicaciones mediante teléfonos celulares desde y hacia las cárceles, y llevaron a la destitución de guardias penitenciarios, entre otras medidas.

No obstante, la tregua ha dejado un legado significativo. Este intento frustrado de lograr la paz ha tenido la consecuencia imprevista de establecer a las maras como actores políticos con capacidad para negociar y hacer cumplir acuerdos. En particular, líderes de las maras fueron buscados subrepticiamente por los dos partidos principales para apoyar las campañas de 2014, evidenciando cómo la clase política competía por los votos cautivos de las maras. “Ya aprendimos cómo se cobra al gobierno, y eso es en las elecciones”.

III. Pandillas y extorsión

La debilidad de los organismos de investigación, la confidencialidad penal, las escisiones en las maras y sus actividades rápidamente cambiantes hacen que sea difícil conocer el número exacto de miembros de estos grupos hoy en día. La estimación del Comando Sur de EE.UU. de 70.000 en Centroamérica sigue siendo citada, aunque se remonta una década atrás. Otros estudios más recientes y especializados afirman que hay 70.000 miembros tan solo en El Salvador, mientras que la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ofrece estimaciones más modestas de 20.000 en El Salvador, 22.000 en Guatemala, y 12.000 en Honduras . Las redes familiares y comunitarias que brindan asistencia a las maras y dependen de los ingresos que éstas generan se estiman en cifras mucho más elevadas, alcanzando 400.000 en El Salvador.

Aunque sean imprecisas, estas cifras subrayan la magnitud del desafío que presentan las maras. Arraigadas en la sensación de exclusión y la necesidad de pertenencia de los jóvenes en periferias urbanas a lo largo del Triángulo Norte, las maras se han convertido en organizaciones criminales violentas y complejas. Sus dos facetas –como redes de apoyo social, y como aparatos de coerción y depredación– no son mutuamente excluyentes, y tanto el estatus de víctima como el de perpetrador son parte integral de la autopercepción de los principales grupos de la región, y hacen parte de su persistente atractivo.

El delito emblemático de las maras, mientras tanto, es en gran medida responsable de su crecimiento y longevidad. La extorsión es el motor económico que las impulsa, y representa la mayor porción de los ingresos de éstas, con un costo directo para las empresas estimado en $756 millones al año tan solo en El Salvador. Es una de las principales causas del desalojo forzado en las comunidades controladas por las maras debido a la amenaza que representa para los civiles indefensos, en especial las mujeres y los niños. Este delito colectivo garantiza un sueldo insignificante para miles de miembros, reafirmando a la vez la identidad grupal de los mareros y cubriendo sus necesidades de subsistencia. Poner freno a la extorsión y reducir los daños que causa representaría un gran paso para erradicar la amenaza a la seguridad que posan las maras centroamericanas, pero lograr esto requiere una comprensión más clara de los propósitos que sirven y las alternativas que podrían ocupar su lugar.

A. Identidad, territorio y organización

La transformación de las maras de redes de apoyo a los inmigrantes en las grandes ciudades estadounidenses a amenaza a la seguridad en Centroamérica se articuló en torno a las formas en las cuales éstas se adaptaron a sus nuevos hogares. La satisfacción emocional –obtener estatus, respeto y un fuerte sentido de identidad colectiva– siempre ha sido un elemento integral de los atractivos de la vida pandillera, y ha desempeñado un papel mucho más importante en el surgimiento y adaptabilidad de éstas que la acumulación ilícita de riqueza. Las maras en efecto proporcionan una muleta psicológica y una vida social, especialmente a jóvenes varones desencantados y provenientes de familias rotas. Las maras “generan la ilusión de pertenecer a una familia, ya que las suyas no funcionan, y de estar peleando por una causa importante”, dijo un antropólogo. “Cuando no tienes nada, cuando ya naciste muerto, es muy importante”.

Los delitos de las maras se llevan a cabo en grupos, y los miembros se pasan casi toda la vida en compañía de otros mareros. Los relatos sobre las pandillas en EE.UU., y los precursores de las maras MS-13 y B-18 en Centroamérica, indican que ninguna de ellas era notablemente violenta, y que en Honduras las pandillas de principios de los noventas se dedicaban principalmente al vandalismo, agresiones con armas blancas, y pintar grafitis con aerosol.

No obstante, una vez arraigadas en los países del Triángulo Norte, estos grupos se adaptaron a las condiciones de las comunidades urbanas marginales caracterizadas por servicios públicos casi inexistentes, oportunidades económicas limitadas, y una población recientemente desplazada por la guerra civil, la deportación y el empobrecimiento. La necesidad de subsistir fomentó las actividades ilícitas, mientras que la ausencia del Estado permitió a estos grupos ejercer su propio control sobre los territorios, a menudo después de un combate brutal con la mara rival para establecer un jefe territorial inobjetable . Esta tendencia fue especialmente pronunciada en El Salvador, donde la guerra civil de los ochentas había familiarizado a la población con las zonas controladas por la guerrilla.

La estrecha solidaridad de las maras emergentes y la consolidación del control sobre los territorios urbanos propiciaron la propagación del cobro por protección, lo que generó ingresos para todo el grupo, sirviendo para mantener el control territorial y delimitar las fronteras del grupo. Tras la detención masiva de miembros de las maras por todo el Triángulo Norte, el núcleo de estas redes de cobro por protección se trasladó a las cárceles, donde éstas en efecto establecieron nuevos enclaves territoriales, consecuencia del extremadamente débil control oficial sobre las prisiones. En Guatemala, los estimativos sugieren que alrededor del 80 por ciento de las extorsiones son coordinadas desde las cárceles, mientras que un funcionario de la Unidad Antiextorsión de la Fiscalía General informa que el teléfono de un preso se usó 400 veces en un día para realizar llamadas de chantaje.

Asimismo, las duras sentencias dictadas a principios de la década del 2000 significaron que los viejos ranfleros, o líderes de primera y segunda generación, necesitaban más recursos para mantener a sus familias fuera de la cárcel y para mejorar sus propias condiciones de encierro, o para pagar a los abogados y sobornar a los guardias. En el penal Fraijines I, en las afueras de la ciudad de Guatemala, por ejemplo, los ingresos de la extorsión se han empleado para modernizar los circuitos eléctricos del edificio y para comprar camas nuevas para miembros de las maras.

Estos nuevos arreglos llevaron al surgimiento de estructuras más complejas que vinculaban a los líderes de las maras encarcelados con los miembros libres. El reclutamiento forzoso se ha vuelto habitual, y el ingreso a las maras a menudo supone una iniciación mediante el asesinato. A nivel barrial, las clicas (o células) controlan el territorio local bajo la supervisión de un líder, conocido como ranflero o primera palabra. Un programa, por su parte, une a miembros de varias clicas en delitos específicos con el fin de obtener dinero, mientras que los miembros encargados de los asesinatos se conocen como sicarios o gatilleros. En los niveles más bajos, los llamados paros o banderas hacen de ayudantes, recolectores de pagos de extorsión, contrabandistas de armas, espías y reclutadores. Al mismo tiempo, la MS-13 y la B-18 han asumido características ligeramente diferentes a lo largo de los tres países del Triángulo Norte. Mientras que la primera se ha vuelto más organizada, más orientada a los negocios y más disciplinada, adoptando un sistema de castigo interno por incumplir las reglas del grupo, la segunda ha sido descrita por un funcionario guatemalteco de alto nivel como una volátil “jauría de machos alfa”.

B. Actividades y presencia criminales

Las maras que surgieron a finales de los noventas respondieron de formas distintas a las condiciones sociales, geográficas e institucionales de cada país del Triángulo Norte. El entorno y las oportunidades ilícitas del territorio que las maras tomaron y las características de las comunidades que vivían allí formaron el núcleo de esta flexibilidad y capacidad de adaptación. En su conjunto, estos factores determinaban si era posible establecer un control territorial y qué tipos de medios de vida criminales podían desarrollarse.

Las maras se inclinaron o bien por la extorsión, como en Guatemala y El Salvador, o la venta de drogas al menudeo, como la MS-13 en Honduras, donde supuestamente ha participado en el lavado de dinero mediante la compra de pequeñas empresas. La B-18 hondureña ha respondido buscando tomar el control del pujante negocio de la extorsión, lo que ha derivado en una violenta competencia con grupos más pequeños o herederos de las maras como Los Benjis o Los Chirizos. Algunas de éstas han recibido apoyo de pequeños empresarios que buscaban defenderse de ataques predatorios por parte de las maras más grandes.

El narcotráfico en Guatemala ha sido un negocio marginal para las maras, debido al control sobre el comercio que mantienen las organizaciones criminales locales existentes con fuertes vínculos con el Estado y las fuerzas de seguridad. Estas organizaciones en ocasiones han recurrido a miembros de las maras para la venta callejera de drogas y la violencia selectiva o intimidación . En territorios controlados por narcotraficantes, incluidas la regiones fronterizas y áreas urbanas empleadas para el almacenamiento y transbordo de drogas, las maras pueden funcionar como vigilantes, guardias de seguridad, transportadores o sicarios . En zonas pobres de la Ciudad de Guatemala, los pandilleros han desplazado a familias y los narcotraficantes han usado temporalmente sus casas como depósitos . Algunas clicas en las zonas costeras al oeste de El Salvador supuestamente están comenzando a participar en el tráfico de drogas hacia el norte, mientras que se ha visto a pandilleros salvadoreños comprando armas de narcotraficantes guatemaltecos . Mientras, el consumo de drogas (principalmente marihuana) por parte de las maras en todo el Triángulo Norte es sumamente habitual. En 2003-2004, miles de supuestos miembros de maras fueron arrestados por posesión de pequeñas cantidades de drogas en Guatemala.

La propagación geográfica de la violencia criminal y la presencia de las pandillas en Guatemala ilustran las condiciones que permiten la proliferación de las maras o inhiben su crecimiento. La mayoría de los delitos extorsivos tienen lugar en los grandes centros urbanos, mientras que las regiones dominadas por los cárteles del narcotráfico, como Zacapa, Baja Verapaz y Chiquimula, así como los departamentos con grandes poblaciones indígenas y sólidos sistemas informales de justicia como Quiché y Sololá reportan muchos menos. Inicialmente, ni el Salvador ni Honduras tenían estructuras criminales rivales ni redes comunitarias tan fuertes como las de Guatemala. Además, la densidad de población de El Salvador –la más elevada de las Américas– ha dejado al país particularmente vulnerable al hacinamiento urbano, la segregación espacial y el fácil acceso de los delincuentes a pequeños negocios que dependen del flujo de efectivo.

C. El negocio de la extorsión

La extorsión como delito y fuente de ingresos más importante para las maras, es fundamental para comprender tanto su adaptabilidad como el miedo que han sembrado en las sociedades que las acogen. La extorsión ha demostrado ser el delito más fiable para las maras debido a la forma en que éste se acopla a sus recursos, principalmente su control sobre enclaves territoriales, fácil acceso a las armas de fuego, y a la limitada presencia de organismos de seguridad o del Estado. En El Salvador, las empresas de transporte locales introdujeron a grupos barriales emergentes de principios de los noventas a la extorsión, pagándoles para que intimidaran a empresas rivales o llevaran a cabo asesinatos selectivos.

Por todo el Triángulo Norte, pequeños empresarios, trabajadores del transporte, trabajadores autónomos e incluso hogares se ven obligados a pagar a las maras a cambio de protección. Alrededor del 79 por ciento de las pequeñas empresas registradas en Honduras y el 80 por ciento de los comerciantes informales del país informan que han sido extorsionados; la Cámara de Comercio de Honduras ha dejado de publicar un registro de sus miembros . Una encuesta reciente en El Salvador halló que la extorsión está aumentando y actualmente afecta al 22 por ciento de las empresas, aunque solo el 15 por ciento de los incidentes son denunciados, lo que refleja la falta de confianza en la capacidad de respuesta de la policía y el poder judicial locales. Supuestamente, en el 76 por ciento de los casos las maras estaban detrás de la extorsión.

En un contexto de violencia competitiva entre maras rivales y un estado fallido o ausente –en el que la policía no cuenta con equipamiento ni con recursos humanos o técnicos para brindar protección suficiente, o a menudo son cómplices de los mismos extorsionistas– el “servicio” que prestan los extorsionistas que cobran por brindar protección es a veces tolerado e incluso aceptado de mala gana por los negocios. Varias empresas en el mercado municipal de la Ciudad de Guatemala han establecido sistemas de pagos regulares a las pandillas para protegerse a sí mismas contra rivales más predatorios . Durante la tregua de las maras de El Salvador, algunos negocios locales alcanzaron sus propios acuerdos informales con éstas. Una empresa manufacturera y una empresa de transporte ofrecieron empleos a sus miembros a cambio de que dejaran de extorsionarlos. Una empresa de distribución de alimentos reclutó a las maras para transportar bienes a cambio de tasas más bajas de extorsión. Los residentes de un complejo residencial emplearon a miembros de las maras para supervisar las rutas de acceso a sus propiedades.

En otros casos, las empresas buscan protegerse trabajando con distribuidores locales vinculados a estos grupos, a menudo familiares de los mareros. Estos arreglos negociados a menudo resultaron en un uso más selectivo de la violencia. “Cuando nos saltamos un pago de la extorsión en cierto lugar, me llamaron educadamente para pedir que les pagara”, dijo un experto en seguridad y negociador de la extorsión para una gran empresa de distribución. “Anteriormente, habrían disparado a nuestro chofer”.

Sin embargo, estos casos de acuerdos con redes de extorsión no eliminan la extrema violencia de las economías de protección. Las empresas de transporte y en particular sus trabajadores han pasado a ser blancos de la intimidación sistemática y el homicidio, obligados a pagar por cruzar territorios controlados por las maras. Un total de 692 transportistas fueron asesinados entre 2011 y 2016 en El Salvador, donde las maras paralizaron el transporte público en 2012 y de nuevo en 2015. También afectan periódicamente la movilidad en Guatemala, donde 498 choferes de autobús, 158 inspectores de boletos y 191 pasajeros fueron asesinados entre 2009 y 2011, lo que provocó que muchas rutas de autobús eliminaran los servicios en áreas controladas por las maras. Los taxistas en Tegucigalpa, Honduras, son uno de los objetivos preferidos de la extorsión y se ven obligados a pagar a los grupos que controlan las áreas en las que se encuentran sus paradas: en 2012, 84 fueron asesinados.

El papel de la extorsión como motor del desplazamiento forzado es más difícil de identificar debido a la falta de estadísticas confiables, así como la dificultad de identificar una única causa detrás de la emigración. Pero el papel central que desempeña la protección extorsiva como forma de manifestar y mantener el control coercitivo de las maras sobre los territorios y comunidades sugiere, de manera inequívoca, que ésta está estrechamente relacionada con la violencia y el miedo que impulsan el creciente éxodo del Triángulo Norte, sobre todo El Salvador y Honduras . En 2012, el municipio de San Miguel, al este de El Salvador, registró las tasas de extorsión y homicidio más elevadas del país . Un estudio reciente halló que las amenazas y homicidios eran dos de los principales factores que impulsaban el desplazamiento interno en dicho país, y que las mujeres eran las principales víctimas. Se reportó que las maras habían sido responsables del 86 por ciento de los desplazamientos.

Las mismas maras, mientras tanto, han pasado a depender de los ingresos de la extorsión para mejorar las condiciones de los líderes encarcelados y brindar sustento a sus miembros, aunque sea mediante pagos paupérrimos. “Una vez que un pandillero es sentenciado, crea una lista mental de diez personas a quienes puede extorsionar para mantenerse a sí mismo y su familia”, dijo el ex mediador de la tregua Mijango. Otros grupos criminales que no son pandillas, conocidos como paisas, supuestamente están buscando hacerse con una mayor cuota del mercado de la extorsión. Sin embargo, recientes medidas represivas y detenciones masivas focalizadas en las redes de extorsión y finanzas de las maras, tanto en El Salvador como en Guatemala, han fracasado en demostrar que éstas manejan lucrativas operaciones delictivas . Más de 50 personas detenidas en la Ciudad de Guatemala en 2016 residían en viviendas insalubres en barrios pobres. Los ingresos de la extorsión se dividían entre tantos miembros que los que se comunicaban con las víctimas recibían menos de $5 por semana.

Resultados similares surgieron en El Salvador a raíz de un estudio realizado por The New York Times y El Faro sobre la extorsión por protección que expuso la Operación Jaque en julio de 2016, cuando investigadores policiales arrestaron a más de 70 personas acusadas de gestionar negocios que servían de fachada para lavar los ingresos ilícitos de las maras. Suponiendo que los ingresos totales estimados de la extorsión se dividen en partes iguales entre todos los miembros de la MS-13 –lo cual es impreciso, dada la necesidad de pagar a los abogados y mejorar las condiciones en las cárceles– cada uno recibiría $15 por semana, equivalente a la mitad del sueldo mínimo de un trabajador rural. La mayoría de los miembros languidecen en actividades ilegales de subsistencia. Si bien las operaciones podrían estar tornándose más técnicas y eficientes, no hay evidencia de que las maras se estén transformando en organizaciones criminales de mayor nivel, a la altura de cárteles transnacionales. Desde el punto de vista de sus víctimas, no obstante, esto ofrece escaso consuelo. “Me parece más peligroso […] que haya personas dispuestas a matarte por una deuda de $15. Si han establecido un pago diario de $1 y dejas de pagar por dos semanas, te pueden matar. No es ningún alivio que sea una mafia de pobres”.

D. Las mujeres como víctimas y aliadas

Las mujeres son elementos centrales de las operaciones de las maras por todo el Triángulo Norte. Se estima que entre el 20 y el 40 por ciento de los miembros de las maras son mujeres

. Las tareas fundamentales pero serviles que llevan a cabo incluyen transmitir mensajes de líderes encarcelados y cobrar pagos de extorsión . Varias mujeres activas en las maras han informado que formaron relaciones desde adolescentes con miembros de pandillas para huir de una vida de ingratas tareas domésticas, pobreza y violencia, incluidos los abusos sexuales. Otras siguieron los pasos de un familiar que ya estaba en el grupo para poder obtener un empleo estable y mantener a su familia.

Sin embargo, tras ingresar a las maras muchas de ellas quedan expuestas a la violencia y la sumisión. El control masculino sobre los cuerpos femeninos, y la definición de actividades femeninas dentro del grupo, son elementos integrales de la cultura pandillera. “Es increíble lo violentos que pueden llegar a ser (…) cómo tratan a sus esposas y sus madres. Ni siquiera necesitan portar un arma para comportarse tan brutalmente como lo hacen”, dijo una ex miembro de la B-18 . Numerosos testimonios apuntan a la prevalencia de la violación en grupo de las pandilleras, en un caso denunciado por hasta 30 hombres, así como las relaciones sexuales forzadas con líderes pandilleros como preludio al reclutamiento de niñas adolescentes . Estos casos son supuestamente responsables del aumento en la migración hacia el norte de niñas centroamericanas, así como las elevadísimas tasas de niñas salvadoreñas que cambian o abandonan la escuela.

Las sociedades centroamericanas sufren elevados niveles de violencia doméstica, y segmentos de la sociedad admiran la virilidad y poder masculinos, lo que hace que a las niñas expuestas a la violencia de las pandillas en ocasiones les resulte difícil reconocer los delitos que padecen. Una encuesta reciente sobre violencia contra adolescentes en el Triángulo Norte demostró que “existen temas que permanecen silenciados, ignorados, invisibilizados, y no se están abordadando. Niñas, niños, adolescentes y jóvenes son abusados por sus hermanos y sus papás, y lo ven como normal”.

La violencia sexual extendida en la sociedad y los abusos específicos dentro de las maras no parecen haber disuadido a las niñas a unirse a ellas. Algunos observadores especulan que las mujeres jóvenes en las pandillas al menos pueden elegir si se someten o no a los deseos de los miembros varones. Asimismo, según trabajadores sociales, ciertas pandilleras que conectan a otras niñas a redes de trata de personas y explotación sexual supuestamente encuentran consuelo en la perpetuación de los abusos que ellas mismas han sufrido. Si bien los motivos precisos y la libertad para elegir de las pandilleras varían, la presencia de las mujeres en las maras y su papel en el cobro de pagos por protección no parecen estar disminuyendo. Un reciente informe sobre Honduras indica una creciente presencia femenina, con varias mujeres en puestos de liderazgo.

IV. Respuestas públicas y políticas

Las respuestas públicas a los delitos de las maras naturalmente han estado dominadas por el miedo. Algunas organizaciones de la sociedad civil y empresas privadas han tratado de incrementar las oportunidades económicas para los miembros de estos grupos, pero por lo general siguen siendo vistas como enemigos públicos. Una encuesta de 2016 afirma que el 54 por ciento de los salvadoreños está de acuerdo con que en ocasiones la policía debería actuar por encima de la ley para capturar a sospechosos. En 2015, la misma encuesta halló que el 59,1 por ciento se oponía al diálogo con las maras.

A. Respuestas oficiales

Los países del TNCA en gran medida ignoraban la creciente presencia de las maras en los barrios urbanos hasta que a principios de siglo varios informes mediáticos dirigieron la atención pública hacia la violencia y el delito asociado con ellas. Pero el consenso inicial en torno a las medidas represivas de seguridad ha evolucionado hacia enfoques mucho más diversos.

Tras abandonar la tregua en 2014, El Salvador ha vuelto a criminalizar a las maras. El contínuo fracaso en la provisión de servicios básicos a los barrios marginalizados de El Salvador, combinado con supuestas ilegalidades, incluida la formación de escuadrones de la muerte o de “limpieza social” para eliminar a los miembros de las maras, y la complicidad de agentes de seguridad en la extorsión y el narcotráfico, ha fomentado la impunidad, la hostilidad y los incentivos para la delincuencia . El gobierno afirma que las “medidas extraordinarias”, entre ellas penas más duras de cárcel, están detrás del descenso en la tasa de homicidios de 103 en 2015 a 81 en 2016, pero las maras, que declararon un cese al fuego unilateral en mayo de 2016, se han atribuido el mérito del descenso . Los críticos en los medios y varios académicos han calificado el enfoque del gobierno de “nueva guerra” y “una especie de estrategia de tierra arrasada en las barriadas y cantones donde las pandillas ejercen control territorial”.

Tras la promulgación de legislación contra las maras en Honduras a principios de la década del 2000, una serie de redadas masivas inflaron la población carcelaria, y desde entonces la creciente militarización del sistema de seguridad ha representado la principal respuesta oficial a las extremadamente elevadas tasas de homicidio y extorsión. La Policía Nacional ha depurado sus filas, que estaban plagadas de corrupción. Se estableció una nueva policía militar temporal, que desde entonces ha pasado a ser una importante fuerza en los asuntos de seguridad interna bajo la estrecha supervisión del presidente . Incluso las organizaciones de la sociedad civil dispuestas a cooperar con el gobierno critican su fracaso a la hora de abordar las desigualdades sociales como una fuente de delincuencia.

Un enfoque diferente hacia la violencia de las pandillas se está probando en Guatemala, donde la Fiscalía General manifestó su compromiso con poner fin a las estrategias de seguridad basadas en la destrucción del enemigo. En abril de 2015 se creó una oficina especializada en delitos de extorsión con unidades separadas dedicadas a la MS-13 y la B-18. Una línea telefónica para denunciar casos de extorsión está permanentemente disponible, y a través de ella se brinda apoyo a las víctimas, mientras que se puede descargar gratis una aplicación para teléfonos inteligentes para prevenir la extorsión. La aplicación emplea y actualiza la base de datos de la Fiscalía General de los números de teléfono que han sido identificados como pertenecientes a extorsionistas, y puede grabar llamadas y guardar números telefónicos para su posterior investigación penal. En 2016 se asestaron tres importantes golpes contra redes de extorsión, que produjeron un total de 225 capturas. Las operaciones conjuntas policiales y judiciales “Rescate del Sur”, “Rescatando a Guatemala” y “Guatemala es Nuestra” se basaron en investigaciones realizadas a lo largo de varios meses.

Hay evidentes fallas institucionales en los sistemas de seguridad y justicia de los tres países. Expertos en El Salvador apuntan a la profusión de documentos, organismos y funcionarios, así como a una tendencia a usar estas organizaciones para contratar a políticos leales. Según un experto en seguridad, los fracasos del Estado no son “una cuestión de falta de voluntad, ni de oscuros intereses, ni de conspiraciones perversas y subterráneas. Veo una profunda incapacidad de gobernar, de liderar estratégicamente, coordinar y poner en práctica . El vicepresidente Óscar Ortiz y su asesor Benito Lara, el anterior ministro de Justicia, dominan parte de los esfuerzos del Estado en esta área. Hato Hasbún, un veterano político, coordina el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia, a cargo del llamado Plan El Salvador Seguro . Mientras, el ministro de Justicia y Seguridad Pública, el Gabinete de Justicia y el Subgabinete de Prevención de la Violencia buscan implementar diferentes aspectos de varias políticas públicas. Es difícil lograr consenso, las decisiones están paralizadas y la implementación es débil.

A lo largo del TNCA, los esfuerzos por prevenir la violencia han dado escasos resultados, y existe poca evidencia de algún logro a largo plazo. Aún así, algunas señales apuntan a un fortalecimiento de la prevención. Un nuevo Viceministerio de Prevención Social fue creado en 2016 en El Salvador, y estará a cargo de coordinar el trabajo de todas las instituciones gubernamentales en materia de prevención como parte del Plan El Salvador Seguro . El Viceministerio de Prevención de la Violencia y el Delito en Guatemala está reuniendo a las instituciones gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil para diseñar e implementar una estrategia nacional de prevención . Los esfuerzos de Honduras incluyen a varios organismos oficiales que se reúnen en el marco de un “gabinete de prevención” del gobierno, pero no cuentan con un plan conjunto o sólidos mecanismos de coordinación.

B. Actitudes públicas

Según una reciente encuesta, el 42,2 por ciento de los salvadoreños, el 20,6 por ciento de los guatemaltecos, y el 29,3 por ciento de los hondureños identifican el delito y la inseguridad pública como el principal problema social en sus respectivos países. En El Salvador, el 19,7 por ciento de la población dice que las maras son el principal problema al que se enfrenta el país, comparado con el 8 por ciento en Guatemala y el 2,6 por ciento en Honduras.

El sentimiento de amenaza y aprisionamiento de los residentes de las comunidades afectadas depende de con qué nivel de organización de las maras éstos se encuentren. La seguridad de la que gozan en su comunidad puede implicar restricciones a su libertad de movimiento, o limitaciones en el acceso a la comunidad. “Las personas que viven en comunidades controladas por las pandillas tienen que lidiar con fronteras invisibles, con retenes para entrar a sus comunidades […] romper el protocolo puede resultar letal”, dijo un trabajador de una ONG de base en El Salvador.

Las escuelas y las familias pueden convertirse en fuentes de violencia. La principal estrategia de supervivencia de los jóvenes es encerrarse en sus hogares, evitando el contacto con las maras e intentando evitar meterse en problemas

. Según un antropólogo la “juventud encerrada” conforma la mayoría de la población en los barrios marginados de la Ciudad de Guatemala; “buscan refugio en la televisión, el internet, la radio, y los celulares. Prácticamente no socializan en persona con sus pares, y no tienen un sentido de pertenencia”. Fuera de sus comunidades, se enfrentan a la exclusión social y la estigmatización, ya que los empleadores tienden a negarse a contratar personas que viven en comunidades controladas por las maras.

En contextos de postconflicto en el TNCA, donde el discurso público ha estado dominado por la caracterización de las maras como enemigos públicos, el apoyo a la represión o incluso la eliminación de los miembros de éstas es elevado. Esta guerra simbólica y real contra las maras impide la discusión de los complejos problemas generados por sociedades profundamente desiguales. Algunos observadores cercanos señalan las diferencias de clase en las sociedades del TNCA como un factor importante en la incapacidad de lidiar con el problema de las maras de forma más integral. Quienes cuentan con ingresos familiares superiores a $500 mensuales pueden librarse de la peor violencia mediante el pago de escuelas y servicios de salud privados y patrullas de seguridad barrial. “Este sector no se considera parte del problema ni de la solución”.

Debido a los elevados niveles de confianza de los que gozan las organizaciones religiosas, a menudo son llamadas a buscar espacios de diálogo con las maras. Líderes locales católicos y protestantes han facilitado la tregua en El Salvador, y han intentado hacer lo mismo en Honduras, mientras que la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) ha explorado la posibilidad de mantener un diálogo similar. Las iglesias evangélicas, por su parte, brindan a quienes desean abandonar las maras una salida que, inusualmente, es respetada por éstas, y que podría utilizarse como espacio seguro para la formación profesional y educativa de ex miembros de estos grupos. Según una encuesta reciente, más del 58 por ciento de los mareros encarcelados creen que las iglesias serían las organizaciones más indicadas para liderar los programas de rehabilitación.

C. Cooperación internacional

La presencia en varios países de grupos que dicen tener una identidad común ha generado temores de que las maras estén convirtiéndose en organizaciones criminales transnacionales, o “pandillas de tercera generación que han desarrollado objetivos políticos” comparables de alguna manera con los yihadistas radicales. La designación por parte del Departamento del Tesoro de EE.UU. de la MS-13 como una organización transnacional criminal significativa ha provocado una animada discusión entre los expertos en esta materia, aunque ha sido difícil encontrar pruebas irrefutables de la necesidad de combatirlas como tales. Las instituciones de ayuda internacional se han mostrado reacias a participar directamente en estrategias de prevención que involucren directamente a perpetradores y sus víctimas, después del fracaso de varios programas para sacar a los jóvenes de las maras implementados a principios de la década del 2000, que resultaron en la muerte de varios miembros que intentaron dejarlas. Si bien se ha considerado renovar estas iniciativas bajo los auspicios de la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central (CARSI, por sus siglas en inglés), los intentos de prevención de la violencia se dirigen principalmente a las comunidades afectadas, y no a los miembros de las maras.

El financiamiento para proyectos de prevención de la violencia o de seguridad ciudadana a gran escala centrados en estas áreas se ha triplicado en el último año hasta alcanzar cientos de millones de dólares. Otros observadores han señalado la creación de centros asistenciales en comunidades de alto riesgo en Honduras como ejemplos relativamente exitosos de iniciativas financiadas por EE.UU. . Existen al menos tres convocatorias abiertas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) para proyectos similares en cada uno de los países del TNCA, con un financiamiento promedio de $40 millones cada uno. Hay financiamiento adicional disponible del Plan Alianza para la Prosperidad, una iniciativa lanzada en 2014 con el objetivo de frenar la migración hacia el norte mediante el abordaje de cuestiones de seguridad y desarrollo. A pesar de representar un importante aumento del financiamiento de EE.UU. a la región, el plan ha sido criticado por elementos de la sociedad civil por su énfasis en la inversión extranjera directa en proyectos de infraestructura por encima de la inversión social, el apoyo a políticas de seguridad con participación de los militares, y por la falta de mecanismos de transparencia para supervisar el uso de los recursos.

Parece improbable que EE.UU. siga apoyando estas actividades en años venideros dada la adopción por parte del gobierno de Trump de medidas más duras de seguridad fronteriza y control migratorio, incluida la posible deportación masiva de migrantes indocumentados. La implementación de estas políticas sin duda agravaría las presiones económicas en el Triángulo Norte e impulsaría un aumento del reclutamiento de jóvenes marginalizados por parte de las maras, especialmente si no se hacen esfuerzos por proporcionar ayuda, seguridad y oportunidades económicas a los repatriados. Sin embargo, durante los primeros meses de 2017, altos funcionarios estadounidenses visitaron la región para expresar su apoyo por las reformas institucionales en curso y la lucha contra la corrupción. Estos gestos podrían indicar la voluntad de partes de la nueva administración de continuar con políticas estadounidenses ya establecidas, en particular la estrategia hacia Centroamérica que apunta a “la evolución de una Centroamérica económicamente integrada que sea plenamente democrática, brinde oportunidades económicas a su gente… y garantice un entorno seguro para sus ciudadanos”.

En la misma línea, el secretario de Relaciones Exteriores mexicano Luis Videgaray llamó a que se organice una reunión que incluya a México, EE.UU., los países del Triángulo Norte y otros vecinos para establecer los términos de “una responsabilidad regional conjunta para el desarrollo de América Central, entendiendo que es a través del desarrollo y la estabilidad como realmente pueden atenderse las causas de la migración”.

Por el momento, los tres países del Triángulo Norte parecen estar avanzando hacia una colaboración más estrecha en su esfuerzo por combatir a las maras, si bien bajo un marco primordialmente militarizado. El Salvador y Guatemala establecieron un Grupo de Seguridad de Alto Nivel en agosto de 2016 para mejorar el intercambio de información e implementar programas conjuntos en su lucha contra el crimen organizado transnacional. Honduras se sumó al esfuerzo regional con la propuesta de un grupo de trabajo trinacional contra el crimen organizado lanzado en noviembre de 2016 en Nueva Ocotepeque, una ciudad hondureña cercana a la triple frontera. La fuerza ha sido establecida para coordinar la lucha contra el crimen transnacional, incluyendo explícitamente las maras, el narcotráfico, la trata de personas y el contrabando, y se espera que involucre operaciones conjuntas entre las agencias policiales, fiscales y el ejército de cada país. Si bien en un inicio las fiscalías generales de los tres países fueron excluidas de este acuerdo, éstas ya han establecido mecanismos de coordinación, incluidos la creación de una base de datos común, procesos de capacitación conjuntos y un esfuerzo para armonizar sus procedimientos penales.

V. Nuevos enfoques en materia de políticas

Los países del Triángulo Norte, en especial El Salvador y Honduras, continúan sufriendo niveles de inseguridad que hacen que muchas personas se vean desplazadas por la fuerza. El reconocimiento de esta crisis, como ha hecho Honduras, y la voluntad de aceptar la ayuda internacional humanitaria colaborando con organizaciones para ofrecer albergue temporal y ayuda a las personas desplazadas por la violencia, son imperativos para la región. A más largo plazo, aminorar la violencia de las maras dependerá de varias innovaciones complementarias en materia de políticas, varias de las cuales se sugieren a continuación.

A. Comunicación sin negociación

El infructuoso proceso de tregua en El Salvador ha estigmatizado la noción de una “negociación” con las maras. Pero los gobiernos no necesitan participar en un diálogo directo con éstas para poner en marcha un proceso de pacificación, tanto a través de claros mensajes de los gobiernos en cuanto a su voluntad de abordar las causas subyacentes del fenómeno de las pandillas, como mediante medidas de las maras para reducir los niveles de violencia.

La MS-13 y una de las facciones de la B-18 han expresado recientemente su voluntad de emprender negociaciones con el gobierno salvadoreño, el cual hasta ahora se ha negado a contemplar la idea. Las maras han mencionado la posibilidad de su propia disolución, de poner fin a las tramas de extorsión y revelar la ubicación de los cementerios clandestinos. Iniciativas similares, aunque a menor escala, podrían explorarse en Honduras y Guatemala, mientras EE.UU. podría desempeñar un papel importante de apoyo a este proceso poniendo fin a la designación de la MS-13 como una organización criminal transnacional en respuesta a claras señales de que las maras están dispuestas a reducir la violencia. Asimismo, los gobiernos de Honduras y El Salvador podrían considerar revocar su clasificación de los delitos de las maras como actividades terroristas para fomentar la confianza con éstas. Las organizaciones religiosas están bien ubicadas para asistir en este proceso, ya que gozan de la confianza del público, mientras que la conversión religiosa se ha convertido en un motivo aceptable entre los miembros de las maras para calmarse – expresión propia de las maras que hace referencia a dejar de participar en las actividades del grupo.

En enero de 2017, se dio a conocer una misión de mediación de seis meses del Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas liderada por el diplomático mexicano Benito Andión cuyo fin era encontrar un terreno común entre los dos principales partidos políticos de El Salvador en torno a una serie indeterminada de cuestiones. El gobierno rápidamente anunció que las maras no formarían parte de ningún futuro diálogo, y la misión aún no ha abordado la cuestión de la prevención de la violencia ni el diálogo con las maras. No obstante, si la misión prorroga su mandato y logra mediar con éxito entre las dos partes, un grupo de trabajo sobre iniciativas de consolidación de la paz podría explorar la posibilidad de un diálogo más inclusivo. Incluso si excluye explícitamente a las maras, el gobierno de El Salvador podría centrar sus iniciativas en curso para fortalecer la presencia y respuesta de las instituciones del Estado, en el marco del Plan El Salvador Seguro, por ejemplo, en territorios que hayan observado una reducción significativa de la violencia durante la tregua.

B. Espacios para el movimiento libre y seguro

Las maras deberían adoptar medidas de fomento de la confianza que puedan ser reconocidas como tales por el público en general, y que puedan preceder o seguir a señales de que los gobiernos del Triángulo Norte tienen la intención de lidiar honestamente con los reclamos de éstas. Durante la tregua, las maras salvadoreñas declararon las escuelas zonas seguras y participaron en iniciativas locales de consolidación de la paz. Dichas medidas podrían ser emuladas por las maras en Guatemala y Honduras. Deberían incluir promesas de poner fin al reclutamiento forzoso, en particular de niñas, y garantías públicas de que los vecinos y ciudadanos sean libres de moverse por territorios afectados por estos grupos sin riesgo de violencia.

Dicho esto, tales llamamientos podrían, inadvertidamente, otorgar mayor influencia política y social a las maras una vez que se demuestre su poder de garantizar la plena libertad de movimiento. El riesgo de transformarlas en importantes actores políticos debe ser cuidadosamente evaluado por las autoridades y los grupos que participen en los procesos de consolidación de la paz. Los delitos no deben ser desestimados, y es de esperar que sean castigados. El hecho de que durante la tregua salvadoreña las maras jamás solicitaran ser exoneradas de sus responsabilidades penales ofrece un precedente sobre el cual construir.

C. Inversión focalizada en las comunidades y las empresas

Los miembros de mayor edad de las maras han expresado a menudo su voluntad de reducir los niveles de violencia. Según explicó un ex miembro de uno de estos grupos: “He visto lo dura que puede ser esta vida, y no quiero que mis hijos pasen por todo esto”. Medios de vida alternativos y dignos son fundamentales para que las maras desistan de la delincuencia violenta, pero la ayuda al desarrollo en el contexto de las comunidades controladas por las maras presenta enormes desafíos. Varias iniciativas de ONGs para financiar pequeñas oportunidades empresariales en comunidades controladas por las maras en Honduras han sido abandonadas ante las presiones de redes de extorsión violentas . La inversión sustantiva en las comunidades afectadas y la creación de más espacios públicos seguros, como los llevados a cabo en la ciudad colombiana de Medellín, es otra opción, pero dependería del financiamiento disponible y la colaboración eficaz entre organismos estatales.

Otra alternativa es usar procesos de mercado para integrar a ex miembros de las maras a actividades productivas, como ha ocurrido en algunas instancias. El cuidadoso monitoreo de estas iniciativas ayudaría a evaluar su eficacia, y determinar hasta qué punto podrían replicarse. Se debería prestar especial atención a la manera en que las oportunidades laborales se ajustan al sentido de identidad y autoestima de los miembros de las maras, así como los aspectos más positivos de la solidaridad al interior de éstas.

Los esfuerzos por pasar gradualmente de los esquemas extorsivos a la actividad económica formal, como se intentó durante la tregua en El Salvador, deberían renovarse. Para lograr esto, los programas deben reconocer los atractivos económicos y psicológicos de la actual forma de vida delictiva de las maras. Un miembro típico de un grupo, según un experto en seguridad con experiencia directa de negociar con las maras, “está involucrado en un modelo de negocio que produce sustento para él, su esposa, sus primos, hermanitas, toda la fanta, como dicen… La pelea con el actual miembro de la pandilla es cómo reducir su dependencia de la economía criminal. Dado que actualmente no hay ninguna política que permita a la parte bonita de la ciudad ampliarse hacia territorios marginalizados, cuando pasamos de la parte bonita a la parte fea pagamos impuestos”.

D. La cárcel y las alternativas a la cárcel

Las prisiones se han vuelto fundamentales para el desarrollo criminal de las maras. La concentración de miembros de éstas en las cárceles en la década del 2000 les permitió tomar el control y manejar esquemas extorsivos desde el interior de las cárceles. El abandono de las prisiones por parte del gobierno llevó a un aumento del hacinamiento, y al deterioro de las condiciones de vida hasta extremos espantosos. Los motines y la violencia interpersonal, a menudo homicida, son habituales.

El hacinamiento debería abordarse mediante un esfuerzo concertado de los Estados y los sistemas judiciales para reducir el número de detenciones provisionales. Las instituciones judiciales deberían evitar enviar a los sospechosos no violentos a la cárcel, en especial los acusados de posesión de drogas para consumo personal. Las alternativas deberían incluir la reducción de las penas a cambio de confesar los delitos, el uso de mecanismos como brazaletes de localización GPS en lugar del encarcelamiento, y la reducción del número de acusados en prisión preventiva.

Asimismo, los gobiernos deberían respetar los derechos de los presos a unas condiciones de vida dignas y a atención en salud. La ayuda internacional en materia de seguridad, incluido el Plan Alianza para la Prosperidad, así como los impuestos especiales para la seguridad que se aplican en El Salvador y Honduras, deberían centrarse en invertir más en infraestructura carcelaria y programas de rehabilitación; la Ley de Rehabilitación presentada en el Congreso de El Salvador en 2015, que pretendía introducir programas de educación y capacitación para miembros de las maras que no estuvieran acusados de delitos graves, debería reactivarse. El sistema carcelario debería ser reformado para fortalecer la gestión a través de mejoras en la capacitación y la protección. La depuración periódica de los agentes penitenciarios y mayores controles sobre las comunicaciones electrónicas y personales de los presos, pero sin pisotear su derecho a recibir visitas, son medidas fundamentales para poner freno a la explotación criminal de los sistemas carcelarios.

E. Investigaciones sofisticadas centradas en las actividades más dañinas

Las tácticas duras no han tenido los efectos esperados sobre el delito y la violencia en el TNCA. El fortalecimiento de la aplicación de la ley es necesario, pero debería implementarse con cautela para evitar cualquier repercusión negativa y tener en cuenta la diversidad de los comportamientos delictivos locales.

En El Salvador, las maras dependen de la extorsión para su sustento. En Guatemala y Honduras también dependen de la extorsión, pero gozan de relaciones más estrechas con los narcotraficantes y otros grupos criminales. El análisis y mapeo de estas actividades y relaciones ayudaría a informar las estrategias policiales y judiciales dirigidas tanto a las maras como a sus miembros que llevan a cabo las actividades más dañinas, ante todo homicidios, violaciones y desplazamientos forzados. Los fiscales y la policía deberían enviar mensajes claros y consistentes acerca de qué delitos serán priorizados por la aplicación de la ley, mientras que otras actividades de las maras deberían ser abordadas mediante enfoques centrados en la prevención del delito, las alternativas económicas y la provisión de servicios en las comunidades afectadas.

Las iniciativas recientes de Guatemala en materia de investigación penal se destacan en este sentido. La creación de una metodología de “persecución penal estratégica” en la Fiscalía General busca establecer posibles vínculos entre los delitos denunciados y otras causas abiertas, y se le atribuye haber contribuido a reducir los niveles de impunidad en los últimos años. La Fiscalía General también informa que el uso de métodos especiales de investigación, incluidas las escuchas y el monitoreo de las conversaciones telefónicas de sospechosos cuya vigilancia ha sido aprobada por un juez, ha salvado miles de vidas cada año. El desempeño e impacto de la aplicación para teléfonos inteligentes descrita anteriormente deberían ser evaluados y tomados en cuenta por los países vecinos.

VI. Conclusión

Tras salir de la guerra civil y la dictadura militar hace más de una generación, las sociedades divididas del Triángulo Norte de Centroamérica han demostrado ser caldo del cultivo para el desarrollo de un nuevo fenómeno de las maras. En cuanto a su estética rebelde, brutalidad criminal y complejo funcionamiento interno, las dos principales maras se destacan como un desafío a la vida civil y una amenaza para la paz a lo largo de toda la región. Pero las respuestas públicas y políticas a ellas, arraigadas en la estigmatización de los pobres y una fe ciega en los efectos de las duras medidas de seguridad, solo han agravado la violencia y los niveles de animosidad social.

Ni las políticas de mano dura ni las negociaciones abiertas con las maras han tenido éxito, ya que ambas estrategias se han visto socavadas por la debilidad de las instituciones estatales supuestamente encargadas de implementarlas y la capacidad de las maras de adaptarse a las nuevas circunstancias y sacar provecho de ellas. Por toda la región, las maras siguen siendo un problema social crónico arraigado en un desarrollo económico y político fallido. En su afán de abordar la inseguridad y la delincuencia que estos grupos perpetúan, los estados y el sistema judicial no pueden ignorar las condiciones que han dado lugar a las maras, ni esperar que la identidad pandillera –y los vacíos existenciales que ha llenado en las vidas de los jóvenes– desaparezcan.

Las redes de extorsión son fundamentales para los ingresos de las maras, sobre todo en El Salvador, y para el control violento sobre el territorio y las comunidades que es el sello del poder y el estatus de estos grupos. Por tales motivos, abordar estas tramas delictivas debería también considerarse parte esencial de cualquier nueva estrategia que apunte a reducir la delincuencia y violencia de las maras. El diálogo indirecto y el fomento de la confianza entre las maras y el gobierno, la inversión en las comunidades y la creación de empleo, las alternativas a la cárcel y las investigaciones penales centradas en los delitos más atroces de éstas –sobre todo el homicidio, la violación y el desplazamiento forzado– ayudarían, con el tiempo, a debilitar los atractivos de las redes de extorsión y los daños resultantes. Los líderes de las maras deberían responder reconociendo que su futuro como organizaciones sociales depende de su capacidad de garantizarle al público su buena fe. No hay mejor manera de comenzar este proceso que las maras garanticen la no interferencia en los edificios públicos, sobre todo las escuelas, y la libertad de movimiento para todos los ciudadanos por todas las áreas, ya estén controladas por ellas o por el Estado.

Es posible lograr avances en estas áreas. Pero dependerá del apoyo internacional, en particular la moderación de la nueva administración de EE.UU. en cuanto a los actuales planes de redoblar las deportaciones de inmigrantes ilegales. Las deportaciones contribuyeron a crear las maras centroamericanas; repetir lo mismo demostraría una ciega ignorancia de la historia.

Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 6 de abril de 2017

 

Vea otro reporte de “international Crisis Group”:
Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica

La tragedia venezolana. De Manuel Hinds

El Grupo Internacional de Crisis, una institución independiente formada por exfuncionarios de varias instituciones multilaterales, publicó el 30 de julio recién pasado un informe sobre Venezuela que es realmente una advertencia de la gran tragedia humanitaria que se está forjando en ese país.  

Manuel-Hinds-VIB-11Manuel Hinds, 7 agosto 2015 / EDH

El informe, llamado, Venezuela: Desastre no natural, es devastador.  Dice que “la rápida caída de ingresos reales, las grandes carencias de alimentos esenciales, medicinas y otros bienes básicos, y el colapso del servicio de salud son elementos de una crisis social que se avecina.  Si no se controla pronta y decisivamente se convertirá en un desastre humanitario con un impacto sísmico en la sociedad y la política domésticas, y en los vecinos de Venezuela.  Esta situación resulta de malas decisiones de política, incompetencia y corrupción …Habiendo incurrido en deudas masivas, gastado la mayor parte de las reservas internacionales y vaciado un fondo que había sido creado para estas contingencias, el gobierno enfrenta una carencia crítica de divisas fuertes [dólares]  y el prospecto de una inflación de tres dígitos este año y no puede costear la escasez de bienes de consumo con importaciones”.

Esta es la antesala del final de una historia trágica que comenzó con dos eventos más o menos coincidentes: la elección del gobierno populista de Hugo Chávez y el comienzo, cuatro años después, del boom más sostenido de la historia de los precios del petróleo, que hubieran garantizado a Venezuela un avance muy significativo hacia el desarrollo económico y social.  Pero, en vez de esto, la combinación del dinero del petróleo con el populismo (y la corrupción asociada con éste) ha llevado a Venezuela a esta crisis que tiene una magnitud que nunca ha existido en América Latina sino sólo en países africanos.  La incompetencia y la corrupción son tan graves que ya hay malnutrición crónica en el país.  Eventualmente ésta se traducirá en hambre a una escala gigantesca mientras que el colapso del sistema de salud implica no sólo que enfermos con cáncer y otras enfermedades graves no tienen medicinas sino además que enfermedades infecciosas no están siendo tratadas, con lo que Venezuela se puede volver un foco de infección para los países vecinos.

¿Cómo pudo Venezuela haber caído en esta crisis más propia de Sudán o Etiopía que de América Latina?  ¿Cómo permitió el pueblo venezolano que lo llevaran hasta este punto?  La respuesta que da el Grupo Internacional de Crisis, la combinación de incompetencia y corrupción que es la característica del populismo, tiene un origen más profundo.

El problema fundamental es el mismo que ha mantenido a América Latina en el subdesarrollo por ya dos siglos de vida independiente: la idea que el desarrollo es algo que se da naturalmente, que las personas y los países ricos son ricos porque los pobres son pobres, y que no hay que trabajar y educarse para desarrollarse sino sólo quitarles a los que tienen algo.  El  creer que estas cosas son así vuelve al pueblo latinoamericano vulnerable a la emergencia de caudillos populistas que le juran al pueblo que ellos, y sólo ellos, los volverán ricos de la noche a la mañana porque van a quitarles a los ricos para darles a ellos.  Por supuesto, lo que hacen es apropiarse ellos mismos de los recursos no sólo de ricos sino también de pobres, para volverse millonarios sin trabajar sino sólo como resultado de las dulces mieles del poder.

Estos caudillos han sido el azote de Latinoamérica por ya dos siglos.  Los de ahora (como Fidel y Raúl Castro, Chávez, Maduro y otros) se pintan como modernos pero son iguales a los de hace doscientos años (Rafael Cabrera, Somoza, Perón, el Dr. Francia, Stroessner, etc.).  Solo cambian las ropas que se ponen y el lenguaje que usan.  Engañados una y otra vez, los latinoamericanos vuelven a caer en cuanto surge uno nuevo de estos redentores.  Ya esto no se puede explicar como ingenuidad.  Es como el alcoholismo.  El alcohólico vuelve y vuelva a caer en el mismo vicio igual que los latinoamericanos vuelven a caer en creer las promesas estúpidas de sinvergüenzas ignorantes.  Los resultados cada vez son peores.

Venezuela: Un desastre evitable. De International Crisis Group

El “International Crisis Group” es una organización independiente, non-profit, no gubernamental creada para prevenir y resolver conflictos violentos. Es dirigida por ex-diplomáticos, ex-funcionarios de organismos internacionales (Naciones Unidas, NATO, etc), ex-ministros, acad´micos y periodistas. El ICG interviene en conflictos en todos los continentes. Lo que publicamos es el resúmen ejecutivo de su reporte amplio sobre Venezuela.

Segunda Vuelta

Foto: REUTERS/Jorge Silva

Foto: REUTERS/Jorge Silva

Caracas/Bogotá/Bruselas, 30 de julio de 2015 / ICG

El deterioro acelerado de la crisis política en Venezuela es motivo de creciente preocupación. El colapso en 2014 del incipiente diálogo entre el gobierno y la oposición abrió la puerta a una inestabilidad que ha ido en aumento. Ante las elecciones legislativas previstas para diciembre, existe el temor de que se reanude la violencia. Pero hay también otro aspecto del drama que no se suele tener tan en cuenta. El descenso pronunciado de los ingresos reales, la marcada escasez de alimentos básicos, medicamentos y otros productos básicos, junto con el colapso de los servicios sanitarios, son elementos de un problema social inminente. Si no se aborda rápidamente de forma contundente, se convertirá en una grave crisis humanitaria, con un impacto sísmico en la política y la sociedad. Esta situación es el resultado de malas decisiones políticas, incompetencia y corrupción, y aún hay tiempo para evitar sus peores consecuencias. No obstante, esto no sucederá a no ser que se logre salir del estancamiento político y se forjen nuevos consensos, lo cual a su vez requiere la sólida participación de los gobiernos extranjeros y organismos multilaterales.

Como importante país productor que recientemente gozó de una de las alzas en el precio del petróleo más sostenidas de la historia, Venezuela debería estar bien posicionada para sobrellevar el repentino colapso de los precios del sector. El auge generó una importante reducción de la pobreza bajo el gobierno del fallecido presidente Hugo Chávez (1999-2013), combinado, al menos en los primeros años, con las políticas de redistribución del gobierno Sin embargo, la economía ya daba muestras de sobrecarga mucho antes del descenso del 50 por ciento en los precios hacia fines de 2014, un año en el que el PIB se redujo en más del 4 por ciento. La expropiación de tierras y empresas privadas, los duros controles de precios y de cambios, y las empresas estatales, ineficientes y a menudo gestionadas de forma corrupta, son algunos de los factores que afectan a la producción de bienes y servicios. Tras haber contraído enormes deudas, prácticamente agotado sus reservas internacionales y vaciado el fondo de estabilización constituido para afrontar tales eventualidades, el gobierno enfrenta una grave escasez de divisas y ya no puede permitirse compensar las carencias de la producción nacional mediante importaciones.

Naturalmente, quienes más han sufrido las consecuencias han sido los pobres, que dependen de los cada vez más escasos bienes subsidiados, para los cuales a menudo han de hacer cola durante horas sin ninguna garantía de obtenerlos. Las personas que sufren enfermedades como el cáncer, VIH-SIDA, o enfermedades cardiovasculares pueden pasarse meses sin acceder a los medicamentos que necesitan para sobrevivir. Los hospitales e incluso las clínicas privadas no logran mantener suficientes reservas de medicamentos y otros suministros básicos, entre ellos piezas de repuesto para reparar los equipos médicos. La crisis hospitalaria se ha visto agravada porque el gobierno no ha completado un programa de reconstrucción que comenzó en 2007 y ha incumplido sus promesas de construir nuevas instalaciones. Miles de médicos y otros profesionales sanitarios han renunciado debido a los bajos salarios y las condiciones de trabajo inseguras. Las listas de espera quirúrgica son cada vez más largas, y no se logra cubrir los puestos de trabajo.

Algunos economistas pronostican un súbito colapso del consumo y el hambre generalizada, pero la mayoría de los especialistas dicen que el país no está al borde de la hambruna. Una consecuencia más probable es la desnutrición crónica, cuyos efectos ya se vislumbran en algunas encuestas. El colapso del sistema de salud, no obstante, puede tener efectos perniciosos a corto plazo, incluida la propagación descontrolada de enfermedades contagiosas y miles de muertes evitables.

Más allá de las cuestiones puramente humanitarias, los países vecinos de Venezuela y el resto de la comunidad internacional tienen razones prácticas para actuar. El colapso de la infraestructura de salud y bienestar social probablemente dificulte aún más el manejo del conflicto político, y podría derivar en una mayor erosión de la democracia y una creciente probabilidad de violencia política.

Esto a su vez podría tener repercusiones más allá de las fronteras de Venezuela. Los riesgos potenciales incluyen la migración económica y política a gran escala, la propagación de enfermedades y la proliferación del crimen organizado. Sin un cambio de rumbo en la política económica, el país se dirige hacia un caótico default de la deuda externa. Una Venezuela inestable, incapaz de honrar sus compromisos internacionales, podría desestabilizar a otros países de la región, en particular las naciones caribeñas que dependen de la energía que importan de Caracas a precios subsidiados. Asimismo, tendría un impacto directo en Colombia, a lo largo de una frontera que ya de por sí enfrenta múltiples amenazas.

A fin de prevenir las graves consecuencias de una crisis humanitaria en Venezuela:

  • El gobierno debe admitir el problema. Debe dejar de ocultar las estadísticas reales y de acosar a quienes proporcionan información o exigen acceso a ella.
  • Cualquier diálogo o acuerdo político debe priorizar las acciones concertadas para garantizar el suministro básico de recursos escasos, incluidos medicamentos, suministros médicos y alimentos básicos, a los más necesitados, y un sistema de bienestar social libre de intervención o manipulación partidista, que incorpore a actores no-gubernamentales, por ejemplo la Iglesia Católica y organizaciones humanitarias, como proveedores.
  • El actual sistema de control de precios y cambio, que fomenta la corrupción, el contrabando y el mercado negro, al tiempo que alimenta la inflación y la escasez, es inviable y debe ser cuidadosamente desmantelado y reemplazado por mecanismos que proporcionen una red de seguridad para los pobres sin asfixiar la producción.
  • El gobierno debería buscar un apoyo amplio para un programa de emergencia que restaure el equilibrio económico y proteja a los más vulnerables de las consecuencias del ajuste necesario, en lugar de culpar a la oposición y a los gobiernos extranjeros de una imaginaria “guerra económica”.
  • La oposición debería resistir la tentación de sumar puntos políticos, reconocer que no hay ninguna solución indolora, y presentar una clara agenda de reformas económicas y sociales.
  • Los vecinos de Venezuela y la comunidad internacional en general deben abandonar su renuencia a actuar y presionar explícitamente para que se restaure el Estado de derecho y los contrapesos y equilibrios institucionales, empezando por la estricta supervisión de las elecciones parlamentarias.
  • Deberían además ayudar a aliviar los gastos sociales de la actual crisis ofreciendo alimento y ayuda médica y presionando para que se reconozcan y se controlen las epidemias.